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第32章 冷战后军事干涉与国际制度的重塑(2)

产权学派的代表人物英国经济学家罗纳德·科斯的主张虽与之不同但也很富有吸引力和影响力,科斯在《社会成本问题》一文中对市场交易成本进行了考察,认为市场失灵是由于交易成本过高导致产生外部性问题(经济学认为当私人的成本和获益不同于社会的全部成本和获益时,就会产生外部性问题)后引起的,他通过一系列的案例分析揭示了合理的制度设计(特别是私有产权制度的建立)可以降低交易成本,这样可以使一些外部性问题仍然在市场机制内部得到有效解决,由于市场交易的成本经常低于国家干预的成本,因此,凡是能通过产权制度在市场机制内解决的都没有必要依靠政府干预,只有在那些很难内部化的问题上政府才有必要进行干预。科斯提出以交易成本的高低来划分市场与政府的权力范围,他说“显然,政府有能力以低于私人组织的成本(或以没有特别的政府力量存在的任何一定比例的成本)进行某些活动。但政府行政机制本身并非不要成本,实际上,有时它的成本大得惊人。而且,没有任何理由认为,在政府政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性管制,必然会提高经济制度运行的效率,这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。基于这些考虑,直接的政府管制未必会带来比由市场和企业自身协调更好的解决问题的结果。同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。尤其是在像烟尘妨害这类案例中,由于涉及许多人,因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高”。

如果我们笼统地把西方经济学流派划分为凯恩斯主义和自由主义的话,可以说上述两种观点各居其一,并且都是在当代经济学界颇有影响力的观点,斯蒂格利茨和科斯都由于各自的主张获得了诺贝尔经济学奖。如果我们由此而粗线条地总结经济学解决市场失灵问题的方法,那么设计和建立合理的制度是经济学家们一直探讨和追求的。在经济学领域,两种存在根本分歧的主张是,应对市场失灵的制度设计究竟该由政府来进行还是依靠市场本身(某种私下的自愿联合或协商解决)来进行,这也是斯蒂格利茨和科斯的主张之间的重要差别所在,而每一种主张似乎都可以举出充分的例证去驳斥与其对立的主张,这种状况在战后以来世界经济发展过程中表现为一面是成熟而发达的市场机制以及私人部门的市场交易所形成的良好效率,另一面是日益扩大的政府干预、颇有成效的国家宏观经济政策以及由政府所提供的产品和服务给个人和社会带来的福利,两者在当代世界经济中共生共存。

国际政治和世界经济是两个不同的领域,但却同样存在着市场失灵和制度设计的问题。一方面,作为国际关系行为体的国家并不是孤立存在的,在国家之间相互联系以及由此而产生的交往和互动中,形成了各种各样的规范、规则和处理问题的惯例,这些规范、规则和惯例就是我们所说的国际制度,它们决定了国家可以做什么或不可以做什么,应该怎么做或不应该怎么做。有时候国际制度的形成表现为一个自发的进程,它受国家之间相互关系的推动,一般需要通过国家之间不断的交往、斗争、谈判、妥协才逐步形成,一定阶段的国际制度往往是这一阶段国家之间国力或是能力(这在现实主义者看来便是权力或者强权)对比状况的一种反映。当然,在国际关系的发展过程中,国家之间所拥有的权力是不断变化发展的,而国家权力的增强或是缩减给国际政治市场带来的影响便是力量分布的不均衡,这种不均衡就可能导致国家之间在国际政治领域竞争的不充分,甚至可能造成权力的垄断,并打破国际政治市场原有的和谐与平衡状态,新的权力分布状态可能会挑战旧有的规则和制度来满足强权者追逐自身利益的需要,旧的规则和制度无法有效地规范行为体的行为就是国际政治市场失灵的一种表现。于是便可能出现新的行为模式和解决问题的方式,如果这种新的行为模式和解决问题方式通过一段较长时间的运作逐渐固定下来并开始为国际社会的其他成员所接受(可能是自愿、也可能是无奈地接受),那么它就有可能成为一种新的行为习惯或处理问题的惯例,并像其他的国际制度那样对国际社会的所有成员产生作用和影响。这一过程和奥兰·杨所描述的制度的演进式形成(即制度从人们的行为习惯中诞生)有相似之处。

另一方面,由不同的国际关系行为体所组成的国际社会从组织上来说是较为松散的,它缺乏一个拥有绝对权威的中央机构,现有的国际法律体系和法律制度对大多数国际社会成员具有影响力,但却并不是每一个成员都愿意自觉地遵守这些法律制度,而且很多时候,像联合国这样的权威性机构其行动目标和原则的设立会受到一部分影响力巨大国家的价值取向的影响,行动难以产生效率,低效率甚至无效率的现象时有发生,因此,常常会出现经济学家所描绘的“公共失灵”的情景。更进一步的困境是:当出现“公共失灵”以后,国际社会的所谓中央权威机构依然没有足够的能力对“市场”负责或是干预“市场”,而个别的行为体反而更具备行动能力上的优势。这时可能出现的情形有几种:一是权威机构任由“失灵”现象和随之而来问题的出现而不采取任何措施;二是权威机构在自身能力不足的情况下授予个别行为体采取行动的权力;三是个别有行动能力的行为体置权威部门于不顾而采取单边行动。从实践来看,国际社会中出现更多的是后两种情形,但是这两种情况中的任何一种事实上都意味着对权威机构权威的削弱,从而可能降低权威机构监督和执行已有国际制度的能力以及设计和创造新制度的能力。

这也就是说,相对于经济领域的新制度是在发达的市场机制与有力的政府干预共同作用下出现而言,在国际社会层面新制度的形成中,“市场”的力量可能更大些。在一些领域,例如形成有关因特网的准则、在《京都议定书》的框架之外组织一些国家通过技术手段解决全球变暖问题、与一些国家签订双边或地区贸易协定并推动这些协定融入新的全球贸易体系中,如此等等,美国试图按照自己的意图修改或制定全球新规则和制度的做法在逐渐地成为一种惯例。这样,当我们再回到我们所论述的核心问题——军事干涉的结果时,我们发现,军事干涉正在形成一种与现有的国际制度相较量的力量,作为一种现有制度未曾许可的行为,军事干涉跨越了制度,而制度又没有形成对它的有力制约和惩罚,国际社会虽然存在着对这一行动的普遍谴责,但却也在谴责中默认了它的现存性。军事干涉通过使用武力介人他国事务是对国际法律制度的强行破坏,但是,“强制可以创造社会共识,而社会共识则是合法性的前提”。学者理查德·康诺顿认为,从外部使用武力使国际行动发生了转变,而且国家之间的边界已经不再是一国政府可以任意对待本国民众的屏障。克林顿·亚历山大甚至认为,以使用武力的方式来阻止大规模的暴政、屠杀和侵害人权行为的发生已经被各国所接受。而乔纳森·查尼更是明确地指出,军事干涉是一个引起广泛争议的行动,尤其是北约和美国在科索沃的行动开创了先例,这将程序性地推动和发展一种新的国际法律。关键是,如果一个国家使用军事力量的原则是模糊不清的或没有明确的法律界定的话,那就有可能导致军事力量的滥用,尤其是大国的干涉实践将直接威胁国家间关系以及世界的和平与安全。国际法专家理查德·福尔克则指出了另一种可能,他认为,特别是在应付新形式的世界恐怖主义战争给全球安全带来的威胁上,联合国缺乏能力、权力和愿望,这场危机的长期存在将会掀起支持联合国改革的新浪潮,使联合国拥有独立的手段来资助自己的行动,拥有自己的维和力量和由国际刑事法庭支持的实施能力。

当然,我们由此而得出军事干涉已经成为一种新制度的结论还为时过早,因为“历史性事件发生时不会贴上标签准确地告诉我们它们的重要性到底有多大。只有时间的流逝才能做到这一点,但这可能要经过好多年”。加雷思·伊凡斯和默罕默德·撒瑙在《干涉与国家主权:形成新的依据》一文中指出,尽管国际社会对未经授权的军事行动的合法性存在疑义,但是已经成功的国际干涉正在为未来的干涉行动提供新的依据。在目前看来,军事干涉只是一种解决问题的方式,并且尚未演变成惯例,它在一定程度上造成了人们认识问题的混乱,但并没有改变人们的价值倾向。然而,从一种行为习惯的形成,到某种行动规范成为普遍的原则而被接受,两者之间的转变往往并没有明确的界限。如果国际社会领域这种采取军事干涉行动解决问题的方式被多次重复的话,那么量的增加会不会造成质的改变呢?如果这样一种解决问题的方式在招来疑义和责问的同时能不断地排除异己并为自己赢得生存机会(这不仅是指军事干涉本身以其维护国际安全的有效性来增强说服力,同时还包括干涉主体动用其所拥有的强权向其他行为体施加压力)的话,那么量变就必然会成为质变的轨迹。如果军事干涉也是沿着这样一条轨迹运动的话,那么就很难说它不会成为未来社会解决某些问题的方式,或者说军事干涉的进行就很可能是一种新制度的产生过程。

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