第32章 高等教育质量保证的历史、现状和发展态势

前文已阐释了高等教育的质量观和有代表性的质量保证模式，本节拟探讨质量保证的历史和现状，即通过对质量保证开展较为广泛的几个国家做一比较，力图探明其发展的脉络，从历史演变的轨迹揭示其规律，展望未来发展的趋势。

一、高等教育质量保证的历史

（一）高等教育质量评估的历史渊源

翻开高等教育史，我们不难发现，很久以来高校就十分关注教育质量，将质量看做一种动力或压力是导致今天我们时常在实践中热烈争论的源头。早在中世纪的法国和英国就已建立了两种颇为典型的不同质量评估模式。两种模式的创立均涉及他们的历史背景，其中一种称为由外部权威机构控制投资的法国模式，另一种是学术界内部自我控制的英国模式。

法国模式可以以13世纪前叶巴黎大学争取大学自治为佐证。天主教（Not re Dame）大教堂的主教作为巴黎（基督教的）主教的代表，提出应当视大学为“基督教会的殖民地”的居统治地位的观点。大学被视为是较高形式的教育，无论怎样与基督教会结合、相融，它必须在主教（团）统治之下而生存。主教是处于一个居于管理者之上的外部指导“官员”。因为他有权要求当局对学校给予拨款或扣留教学许可证，并有权决定教学的内容。校长们在与主教经过漫长而艰苦的冲突和斗争之后，终于Pope Gregory’IX在他的教皇训令parens scientiarum（1231）中结束了（基督教）主教统治和主教凌驾于校长之上管理高校的历史。

英国学术界的内部自我管理模式起源于中世纪的牛津大学和剑桥大学，这两所学校完全不受外界权力的支配，英国中世纪的学院拥有很大的自主权，设有自治共同体（团体）协会，会员们有权撤去不称职的院长，指派和吸收新成员（人选），评判同事的教学质量，该模式十分注重质量的内部指标和学术集团的自治。

法国中世纪的模型被认为是解释质量外部评估的原型，该模式注重对学校外部因素负责。大学应该学习什么和允许谁可以教学的权力是由校外当局掌握的。所谓英国模式就是我们今天所称的借助于同行对质量进行评估的模式，校长可以决定教学内容和由谁来教的问题。

鉴于此，笔者认为构建质量保证体系将对内负责的英国模式和对外负责的法国模式进行有机结合，才能对高等教育作出由内到外的完整评估，偏向任何一方，均有可能失误。如果只进行专家评审而不顾及外部需求，可能危及高校自身的生存和发展，并与社会隔绝；如果只依靠对外部权力负责的评估模式，也不符合高等教育机构组织上的若干基本特点，评估结论也不会被校内人员完全接受。

上述两种模式从两个角度涉及了高等教育质量的亚层范畴，在高等教育发展历程中长期存在着内适质量与外适质量之争。内适质量着眼于探寻真理和对知识的孜孜追求。外适质量则是从高校为社会提供服务的角度考虑的。即持“工具论”的观点，高校在不断努力促使其自身更灵活地适应社会不断变化的需要和挑战，通过内适质量和外适质量的有机结合，他们方可以经久不衰。

（二）高等教育质量保证的历史

第二次世界大战以来，一方面，伴随着人们对高等教育需求的不断增长，西方一些国家的高等教育从“精英教育”阶段进入“大众化教育”阶段，人才的培养也随之转入“大规模生产”时期。在此情形之下，传统的精英教育管理制度已不能适应新时期的要求。迫切需要建立一种与此形势相适应的保证体系。另一方面，进人20世纪70年代以来，由于许多国家保守派主掌政府大权，在高等教育改革方面推行“一分钱一分货”的“物有所值”政策，从而结束了实行多年的政府对高等教育无条件拨款制度。加之，由于许多国家高等教育大发展对教育质量带来威胁，以及科技发展和高校面向市场竞争等需要，人们热切企盼建构一种新的质量保证体系。进入20世纪80年代中期，全面质量管理理论在工商界的应用日趋成熟，源于工商界对产品的质量保证理论逐渐引入高等教育界，为高等教育质量奠定了理论基础，这即是质量保证缘何兴起于20世纪80年代中期的主要原因之一。

质量保证运动自20世纪80年代兴起之后颇受各国的高度重视，20世纪90年代以来，这一运动在国外得到迅猛的发展。至1993年1月，“高等教育质量保证机构国际网络”已拥有34个成员团体，12个联系成员。许多国家纷纷计划构建适合本国国情的质量保证体系，不少国家在这场运动中充当了发起人和推动者的角色。甚至一些国家的政府还把建立高等教育质量保证体系，视为高等教育改革的一个组成部分。如荷兰政府在1985年发表的题为《高等教育：质量与自治》的文件中允诺“如果大学能够保证其质量的话，政府将给其以更多的自治和更大的制定学位或课程计划的自主权”。进入20世纪90年代以后，国际上对高等教育质量的关注，已经从20世纪60年代、70年代它与受教育机会均等的关系更多地转向20世纪80年代、90年代其自身意义的研究和绩效指标研究，并且从单纯的教育评价转向包括评价在内的高等教育全面质量管理研究；从高等教育全面质量管理研究演变为注重质量保证的机制研究，与此同时，有关“国际高等教育质量保证联络网”成立，一系列教育质量保证的国际研讨会相继召开，一批相关的论文和著作陆续面世。大量有关教育质量保证的评估方法和绩效指标被提出，如《高等教育绩效指标的编制——欧盟十一国纲要》和《高等教育绩效指标的编织——欧盟十二国纲要》。总体而言，高等教育质量保证的历史十分短暂，许多质量保证的实践效果仍不尽如人意，其理论也有待于进一步完善。

二、高等教育质量保证的现状

（一）荷兰

过去的十几年中，美国和西欧高等教育在提高质量方面已取得较大成绩。20世纪90年代末质量仍是继续关注的焦点。

在美国，对高校或学科的鉴定评价由来已久。作为一些以市场经济为导向的欧洲国家的高等教育，十分注重通过外部力量来保证质量所进行的审计作用，因而导致对美国鉴定制度学习的热情倍增。他们认为关键的问题，是如何看待鉴定制度的优点或者说应该学习什么？

荷兰的高等教育自20世纪60年代初开始由政府导向转向市场导向，主要的目标是改变高等教育的计划系统，注意经济、效益和效率之间的关系，完善预算和审计制度成为政府和荷兰“大学协作联合会”（Association of cooperating University）共同高度关注的问题。这种趋势源于经济危机、财政紧缩和需求的变化，他们涉及如何在投人、产出、声誉和利益四者之间作出取舍的问题。因此，绩效指标和管理信息被全面引入高等教育领域，他们对计划和质量保证十分重视。自1988年以来荷兰质量保证系统引进一些反映质量的指标以便对高等教育质量进行监控。

荷兰质量保证体系（QAS）的主要目标有二：其一，主旨在于帮助学校，即获得有关学校追求的目标和对所能达到程度的洞察力。其二；为了审计的目的。质量保证体系的目的之一，在于使社会了解公共经费的使用情况，同样也说明向顾客（学生、劳动市场）汇报（或介绍）每所学校的使命和实现使命的方式。质量保证体系的结果不在于鉴定，而在于监督。总体而言，目前荷兰质量保证体系尚未发展到可以预警和改进的阶段。

荷兰质量保证体系具有如下性质：

1．外部和内部质量保证是相互补充相互匹配的，自我评估报告成为内部和外部质量评估的中心点。

2．外部专家组成的访问（评审组）与学校自评没有直接的联系，从这一意义上考虑，发起质量保证体系的大学协会试图避免有关自我服务的批评和指责。

3．从向顾客和学校提供学校教育质量信息这个维度剖析，无疑质量保证体系被认为是一种监督工具。它不仅对于保证教育质量大有裨益，而且对学校自身优势和劣势、面临的机遇和挑战等分析显得尤为重要。

4．注重教学过程，但科研过程尚游离于质量保证体系之外。

5．QAS是一个全国范围的网络。由大学联合协会（Association of cooperating Universities）发起的质量保证体系，各高校有自己的（相应的）委员会负责执行，并加入质量保证体系。因此，无需使每所高校独立请求访问，像美国各地区特殊的鉴定工作。通过此类方式，教委和大学协会可以较好地避免对许可自治（自我管理）的高校和机构进行多次评估、访问带来的干扰。即避免上面千条线，下面一根针，学校疲于应付的尴尬窘境。

6．5～6年为一个评估循环或周期。周期过长易导致学校积极性下降和缺乏紧迫感。

7．质量保证体系覆盖整个大学，每个学院和每个领域均应在5～6年中参加质量保证体系的评审。

8．评审报告由高教评估中介机构组成访问小组公布完成。相反，鉴定报告不公开。如若质量保证体系意欲实现其目标，则委员会报告不应予以保密。

目前关于每种体系的特殊性争论颇多，但是，一般而言，就其许多相似因素可以构成一般高等教育质量保证体系的基本框架。

鉴定的作出基于同行评价。一方面，学校期盼培养出质量上乘的学生和以其使命和目的、目标之实现为其运作的焦点。另一方面，委员会提供了一个由相互独立的校外专家组成的小组进行现场访问（site visits）。在学校自评基础上组成同行评议（peer review），这种过程的实施以自主、自愿和合乎法律程序为原则。一般要产生两个报告：自评报告和访问小组（委员会）报告。

选择、研究发展战略主要是基于两个方面的考虑。一方面，发展战略是质量保证体系实施时首先要解决的问题。另一方面，通过个案研究作出重复评价，可以获得较周全的准确信息。

质量保证是教育工作人员、学生、纳税人共同关注的重要课题。在西欧，人们在充分考虑其高校背景的同时，关心的焦点已转向如何构建有效的质量保证体系。一些国家（如荷兰）正试图从美国的鉴定制度中吸取一些适合自己的有益经验和“营养”，并力求避免鉴定制度所存在的主要问题和绕开始料不及的误区。荷兰十分强调质量保证体系的监督功能，并将其作为学校教育适应社会发展需要的一面镜子。

（二）法国：行政主宰型保证模式

在法国，1985年共和国总统和国会法案批准设立了“国家教育评估委员会（CNE）。该委员会的成立，旨在克服拿破仑时代高度中央集权制所遗留下来的传统壁垒和加强对质量控制体系的集中管理。过去由于学校缺乏自主自律精神，设置没有统一的严格规定，以及官僚作风盛行（staropol，1992），因此运用立法给国家教育评估委员会以一个应有的地位，以便高效的开展工作。国家评估委员会（CNE）是政府的机构，它独立于总理、教育部和其他职能机构，只向总统汇报。

国家教育评估委员会质量评估的程序由学校评价和同行（横向）学科评价组成．虽然个人或特殊课程的评估十分必要和可能，但是他们并不进行这方面的工作。国家教育评估委员会充分利用实际存在（已有）的评价，检查这些评估机构的报告以及对其他方面（项目）（例如国家科学研究实验室中心）予以控制的措施。国家教育评估委员会不仅关注质量保证体系的评估，而且还直接或间接进行质量评判，通常国家教育评估委员会和教育部之间建立一种良好的关系，因此，许多实际指标是以国家教育评估委员会评价为基础的，其中包括多种多样的研究和财政方面的信息。评价结果并不直接用于资金的重新分配。国家教育评估委员会对院校的教育、科研和管理均作出广泛的评价，探讨高校间教学与科研相互依赖的关系，其他如对教学和研究合作的环境同样也受到检查。大约每隔八年对院校进行审计国家教育评估委员会巡视评价。每个审计结果以jarratt报告的形式向学院通报，并向学校管理负责人提出改进建议。这些报告是公开的，他们呈送给负责学校的部长，所以他们可以在上述涉及的协商中及时作出决定，从巡视到作出报告整个过程历时一年时间。国家教育评估委员会学科评价程序为，首先，由被评学校提供自评报告，这些自评报告是保密的（不公开的，包括个人的姓名）。其次，根据学校的自评报告和政府部门所统计的数据，以及国家教育评估委员会亲自的实地考察情况，外部同行作出一个定性的结果（评价结果），整理成一个公开的报告。

每年国家教育评估委员会向总统提交一份总报告。该报告对学校作一总体评价。然而，对学校审计不作出明晰的排行，有时报告是属于说明性的，并非完全是分析性的。

（三）英国：“三级二元”的外部主导型保证模式

英国历来对高等教育采取相当信任的态度，对大学很少控制。大学也以其自主性强，对自身教育质量极为自信著称于世。这种较强的自主性是通过宪章赋予的，受到法律的保护，学校可以按照自己的办学思想，以自己理想的标准选择教师，录取学生，设置课程，颁发学位。一般地说，教育质量较多地由同行评价（peer review）得到保证，强调大学内部对教育质量的控制，较少受到外部的监督和影响，校际之间更多的是合作，而非竞争，虽然在学校外部也有一些对教育质量进行监控的鉴定机构，例如全国学术授予委员会（CNAA），但它主要是针对20世纪60年代以后出现的非大学部分进行考核的，其影响面和范围十分有限，远不及分权制国家社会对学校的影响力。

然而，近年来，政府对高等教育的“敬重”态度有所改变。一方面是20世纪70年代之前，人们还普遍认为，英国高等教育经费的供给机制基本上是理想的。而且，这种机制为其他许多国家所仿效。政府向大学拨款的一个主要原则是：除了做非常一般的规定外，政府并不具体限定拨款的用途。

在英国，对大学来讲，最关心的是大学拨款委员会集中性、周期性拨款制度。大学拨款委员会扮演了双重角色：一是向政府提出大学的要求，并向教育和科学部（Department of Education and Science）建议每五年给大学的补贴总额应为多少。二是把五年的补贴分配给各个大学。这种五年拨款制对大学极其有利，而且，在20世纪60年代的大发展期间，这一制度还使大学出现了空前的繁荣。作为公共团体的大学的独立性，以及大学有权自由决定如何使用经费，是大学之所以曾经如此繁荣的主要原因。因为大学的这种自治被认为是对民主社会中学术自由的内在保障，大学自治会鼓励有效地使用资源，所以，人们认为大学自治是合理的。第二种理由是基于这么一种观点：控制着自己资源的学校是根据“没有白吃饭的事”的命题来理解和行事的。

20世纪70年代以来，资本主义世界性的经济危机导致了英国生产的大滑坡，1979年，以撒切尔夫人竞选获胜，英国保守党重新执政为契机，国家对公共开支的态度产生较大变化，例如在宏观方面，基于“财政和金融政策支撑高水平的公共开支对国家收入具有破坏作用”，在微观上“国家直接资助高等学校无益于提高办学效果”的认识和信念，加之，高等教育基金会中工业、商业和金融界，以及其他各界人士比例超过半数，这些“外行人士”大多无暇顾及大学或学术界的利益，从各自的特殊利益出发，对大学施加影响，以便满足其需要。

如果说，20世纪60年代是以著名的罗宾斯（Robbins）报告为契机，要求政府为一切愿意并适合接受高等教育的适龄人提供接受教育的机会，属于高等教育数量大发展的20年的话，那么，进入20世纪80年代中期，以jarratt报告为先声，则标志着高等教育关注的核心转向质量。在英国各界已初步形成这样一种共识，即认为如果没有评估机制，质量就无法测度，也不可能得到保证。英国的高等教育原是双轨制，亦称两类院校制，即由可颁授学位的大学和不颁授学位的非大学（包括多科技术学院和高等教育学院）两部分组成，非大学部分的质量评估和监控由全国学术授予委员会（council of National Award，CNAA）负责，它对多科技术学院和高等教育学院的课程进行认定，并且每五年检查一次。1991年英国政府向国会提出《高等教育改革白皮书》，要求终止双轨制，批准技术学院颁授学位，该教育法案的影响，主要体现在两个方面。

第一，1992年9月取消双轨制。至此，英国的39所理工学院和其他学院均已获得学位授予权，他们可以自主地开办以自修课程为主的学位专业或以研究工作为主的学位专业，并向学生授予学位。其中，38所同时获准易名为“大学”。

由于实行单轨制，理工学院或其他学院基本上消亡，运作近30年的CNAA机构也随之消失。作为1991年英国政府白皮书发表的回应，1992年5月，英国各高等学校联合成立了高等教育质量委员会（Higher Education Quality council），负责对高等教育进行统一的质量审计（Audit）。由此形成半官方和民间两套机构并举，两种评估方式齐用的英国高等教育质量保证模式。质量保证模式既有政府方面高等教育资金委员会（HEFCs）下设质量评估委员会主持的教育质量评估，又有高等学校方面由高等教育质量委员会下设质量审计部（Division of Quality Audit）实施的教育质量审查。

与此同时，为了配合单轨制的顺利实施，英国政府按地区，分别在英格兰、苏格兰和威尔士，相继各自成立了一个高等教育基金委员会（HEFCs），全面负责所有高等学校的质量和经费等事项，而且三个委员会均可依法各自成立质量委员会，负责对高等学校进行教育质量的统一评价（assessments），并向HEFCs提供相关咨询意见。

第二，对高等教育质量保证（Quality ASSLIrance in Higher Education，简称QA）的有关概念做了统一明确的界定。目的在于通过完善质量保证机构，加强政府对高等教育的控制。

由于“质量保证”发端于工商企业，许多经验不能简单地移植，尚需认真研究使之教育化，而且教育实践中影响质量的因素异常复杂，仅靠质量监查员或监查小组来控制学校质量的“企业式”方法，在此恐怕难以成行。从更广泛的意义上说，质量是“生产”出来的，而非检查出来的，一个真正持久的质量保证应当是学校全体师生员工共同努力的结果，因此，英国十分重视学校师生对质量的自评工作，将此作为保证质量的基础。1992年以后，一改质量控制纯属大学内部事务的观点，政府通过国家学位授予委员会（CNAA）和大学副校长与校长委员会（committee ofvice—chancellors and principals，简称CVCP）下设的学术审计单位（Academic Audit Unit，简称AAU）从学校外部共同负责质量审计。目前，英国主要采取“三级二元”的保证模式，即高等学校自己负责学校的“课程质量控制”；高等教育质量委员会负责对高等教育系统的“质量审计”；高等教育拨款委员会负责教育结果的“质量评估”。一般地，审计针对整个学校，不考虑教育结果；评估以学科为基础，较少顾及教育效率。

（四）澳大利亚

澳大利亚迫于教育经费日趋紧张和高等教育的大力扩展，以及公众对教育质量的指责等原因，于1993年成立了“高等教育质量保证委员会”（Committee for quality Assurance in Higher Education，CQAHE），同时中止副校长委员会下设的学术标准小组。该委员会是独立于政府和大学的全国性的机构，主旨在于监控高等教育质量保证工作，本委员会成员不仅源于高教界的专家，而且涵盖了许多工商界的人士。其具体任务是主持对大学的质量审计（Quality audit）、评价学校组织保障体系和管理的功效，并根据学校绩效的好坏，向政府提供大约8千万澳元奖励经费的分配方案。换言之，澳大利亚高等学校除按学生人数拨款外，还根据每年教育质量评价结果的好坏实行绩效拨款制度，并且受益的学校控制在不超过被审计学校总数的50％。

通常，每年挑选部分大学，首先审核质量保证政策的实施，及其自评情况，其次对照国家的定量指标体系作比较，最后对这些大学进行现场访问，写出审查报告。对于在保持和提高教育质量方面成绩突出的案例，进行及时总结和交流，并以委员会年度报告的形式公布。

（五）中国香港地区

香港曾经作为殖民地，高等教育管理体制打上了英国高等教育管理体制的烙印，其质量保证也难免不受其影响。香港的高等教育质量保证与英国的做法可谓一脉相承，在香港非大学的质量保证（或外部保证），一般由英国学术评审局（U K council for National Awards，简称CNAA）通过鉴定予以保证，而大学原则上自行保证。鉴于香港高等学校不断增加，1987年11月，临时香港学术评审局成立，以筹办香港学术评审局。1989年7月25日，临时香港学术评审局向政府提交了最后进度报告，1990年香港成立了自己的学术评审局（简称HKCAA），旨在全权负责高校教育质量保证方面的工作。HKCAA是一独立的法定组织，须就高等院校学位课程的学术水准和高等教育质量向香港政府提出权威性的意见，它是一个非牟利性机构，经费主要来自政府提供的评审费、学校交纳的评审费、大学和理工学院拨款委员会（University and polytechnic Grants commitee，简称UGC）的拨款，以及其他服务所收取之费用。

香港高等教育质量保证主要是借助HKCAA从学校外部和高校内部两个层面落实。香港开展质量保证主要是基于如下几方面原因。20世纪80年代初，香港高等教育迅速向“大众化”教育方向发展，相伴相生，与英联邦国家高等教育极为类似，香港沿用“两类院校制”（biary system）或“双轨制”，即一类以实施学位教育，学位专业由学校内部评审，由内部自行质量保证的“大学”（university）；另一类初期以举办非学位教育，之后逐渐演变为学位教育，其学位专业须经外部评审予以质量保证的“其他专业院校”（other tertiary institution），由于近年来一些国家相继摒弃两类院校制，以“单一院校制”（Unitary system）或“单轨制”取而代之，例如英国和澳大利亚分别在1992年和1988—1991年取消两类院校制。

为了公正而客观地对香港教育质量评估，香港学术评审局汇集了一份来自英国、澳大利亚、美国、日本、新西兰和欧洲共同体国家为主的国际专家名册，人数达千名之多，其中2／3来自海外，1／3来自香港，充分体现了香港学术评审的外向性、国际性的特色，以及与世界各地高教界同仁的广泛联系，使其高等教育发展及时掌握其他国家最新发展的动态，并得到其指导，在评审专家名册之中，不仅占75％的是来自教授各种不同学科、富有学识经验的资深学术界人士，而且占25％的聘请工商界各行各业的专业人士，以及对专业院校评审有广泛经验的专门人士。名册每隔几年进行复查，不断剔除落伍者，补充新生力量，以确保在册专家均具有最新的相关经验。

每当进行评审时，专业评审专家小组一般由评审局从该专家名册中挑选对口的合适人员组成，小组成员一部分来自香港，另一部分来自海外，并且一般不少于6人。院校评审的专家较专业评审专家为多，原则上不少于12人，其中海外成员占大多数。

（六）美国：高校自主型保证模式

作为教育质量保证手段之一的教育评估在美国已经走过了一个多世纪的历程。由于美国高等教育管理的特点是州通过财政预算和行政立法对公私立大学进行控制，高等教育管理权属州政府而不属于联邦政府，经费来源主要依靠州政府，学校在招生录取、课程和专业设置、教师聘用等方面拥有很大的自主权，评估团体基本上隶属于大学和学院。全美共设有六个地区性评估机构，其经费来自各成员学校缴纳的年金。如何保证教育质量和倾听公众的呼声历来被视为是中介评估团体分内之事，政府从不介人。而且在同行专家评估的基础上进行鉴定。这种评估一般分为鉴定性评估（accreditation）和非鉴定性评估（nonaccreditation）两种，前者注重于非官方鉴定机构对大学从总体层面上的资格认定，后者体现为学校自身立足于改进和提高教学质量及办学效益而采取的一种管理手段。学校鉴定评估的主要方式是通过全国和地区鉴定机构对学校整体及相关的专业进行鉴定，这些鉴定机构多是非官方性的组织，鉴定评估保证了美国的大学和专业能够达到一个起码的标准，有利于在市场经济条件下，加强学校之间、学校与政府、学校与社会之间的交往。除此之外，还存在许多其他方式的水平评估和学生成绩考核，例如入学考试、专业和课程评价、课堂教学评估等。

众所周知，美国是分权制为主的国家，市场是高等教育的主要调节形式，鉴定和评估是中介性质的，既是沟通政府和高校的桥梁，也可以作为政府和高校之间矛盾的缓冲器，通过鉴定和评估机构可以在政府不干预学校办学自主权的前提下，借助经费分配达到控制学校的目的。由于分权制的影响，各高校之间的竞争十分激烈，学校教育质量保证主要立足或依赖于自身，在内部，如果哪所学校管理不善，就会在资源、师资、生源等方面输给对方。在外部，学校可以利用鉴定和评估结果向州政府申请增加教育经费，以改善办学条件，社会可以利用评估结果、学术排行、声誉调查等途径选择学校、专业和学生。

但是，20世纪70年代以来，面对经济衰退的困扰和公众对高等教育质量日益提高的强烈要求，政府不得不重新审视教育投资的效益和教育质量方面的问题。

联邦拨款1981年比1968年减少7个百分点，州政府拨款同期增加了5．9个百分点。据相关统计表明，1980—1986年间，联邦政府对学生的财政资助总额减少了约14％。尽管州和高校在同期的资助额分别增长了36．5％和27．5％，但学生受资助的总额仍减少了6．2％，无疑，过高的经济重负转嫁到学生和家长身上，进而反过来提升了教育消费者对教育质量的要求，激励对质量保证的监督动力。政府对高校持不介入的态度和高校自主管理的原则和同行专家进行鉴定等方式均遭非议。1992年通过法案的形式授权教育部长采取控制认可评估机构的标准及所应担负的一系列职责，以期达到对高校控制的目的，至此，政府改变了以往不介入的态度。

（七）中国大陆

如果以西方发达国家质量保证于20世纪80年代中期发端为界，那么已走过了十几年的历程。我国质量保证起始于20世纪90年代中期，如何保证教育质量既是我们长期面临的“古老”问题，又是我国处于转型时期的新课题。今天，高校如何保证教育质量，迎接市场竞争的挑战，取消政府的微观管制，政府的放权、扩大高校自主办学权均须以保证教育质量为前提或条件，倘若我们回顾一下新中国成立以来高等教育管理的历史经验，就不难发现其中许多做法虽然并非以“质量保证”直接提出，但是却不乏今日“质量保证”的思想或思想火花。外部质量保证的主要途径鉴定、评估、学术排行、声誉调查早已有之，并非鲜事。换言之，虽然质量保证与保证管理有所不同，但是，以往的有关质量管理直接或间接地起到“保证质量”之效果，即并非以承诺方式称谓，却在某种意义上达到承诺的目的，与“质量保证”在一定程度发挥了“异曲同工”的作用。但是对之进行整合，以系统论的观点考虑，只是近年来的事，无疑他们为在中国实施质量保证奠定了坚实的基础，创造了适宜的条件。由此，质量保证一经提出就受到政府、高校和学术界的高度重视。正如国家主席江泽民1996年在会见四所交大校长时强调指出：“我们的经济工作正在实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变。在这种新的形势下，我们的教育工作必须进一步解决好两大重要问题，一是教育要全面适应现代化建设对各类人才培养的需要，二是要全面提高办学的质量和效益。这也可以说是当前全国教育工作面临的两个重要转变。”甚至视提高教育质量是今后高等学校各项工作中的“重中之重，难中之难，急中之急”。

与此同时，有关质量保证的研究课题也迅速拓展，以质量保证为目的的教育评估活动更为广泛的开展。鉴于我国的国情，各种官方和半官方的高等教育评估事务所或评估机构相继面世。如“上海高等教育评估事务所”，“江苏省教育评估院”，北京成立的“高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所”。在法制保障方面，一些政策和法律相继出台，如1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，1990年国家教委颁布的《普通高等学校评估暂行规定》，1993年的《中国教育改革发展纲要》，1998《高等教育法》的出台等。总体而言，我国的高等教育质量保证研究起步较晚，尚处于探索、评介外国经验的阶段，对于符合《中国教育改革发展纲要》提出的高校应“建立自我发展、自我约束，主动适应经济建设和社会发展需要的运行机制”的要求仍有不小的距离，建构完善的高等教育质量保证体系任重而道远。

三、高等教育质量保证的发展态势

（一）西欧、北美质量保证发展的去向和态势

与美国和加拿大相比较而言，除英国之外，西欧许多国家的高等教育体制（systems）以国家控制为其共同的显著特征的历史可谓源远流长，在中央控制的欧洲大陆型的大学自治权力相当有限（许多地区的实例表明今天依然如此），资金一般由国家提供。然而，20世纪七八十年代，伴随着政府发展战略的变化对这些制度产生了巨大的挑战，迫使其绝大部分以不同方式作出具有深远影响的变革。许多国家对于保守的政府而言，产生变革的动力恐怕主要应该归因于政府的力量。近年来，由于政府的一些（较有钱的）公共部门解体，政府无力包揽全部高等教育经费。不言而喻，在实践上学校的公共经费自然趋于与绩效挂钩，怎样评估高等教育的绩效和保证质量的问题成为一个中心议题。

西欧促使高等教育发展的第二个重要原因是高校自我管理、自我控制使然。在20世纪80年代后期教育部和高校，尤其是西欧的一些国家业已同意有条件的高校采取更多的自我管理的方式，几个国家的政府极力主张取消中央部门的管制，增加高校的自治权，鼓励高校间展开竞争等举措，激励他们主动作出对经济和社会需要的应答。除此之外，公众对学校的教育质量亦产生了极大的兴趣，热切期望有一个可靠的质量保证体系早日出台。

作为应答，质量保证既可由中央政府当局发起，以法国为例，又可在政府与高校领导之间协商进行，以荷兰、英国为例。这两类国家为我们提供了有关西欧质量控制的十分有益的最新经验。

外部质量保证机构运行方式和组织结构因国情和教育制度不同而存在很大的差异。在工业化国家对高等教育实行高投入的同时，政府也十分关注教育的质量问题。如欧洲、北美、澳大利亚和新西兰等，它们的共同特点我们可以大致归纳如下：

1．确立必须由高校自身对质量予以保证为主的观念，注重高校自我评估的作用。质量保证组织给予帮助并确保、敦促他们履行其责任。自评以高校和中介评估结构共同制定的评估程序和框架为指导。如在英国、澳大利亚、新西兰、美国和加拿大已经建立了审计制度，以检验高校自身的质量保证活动和制度。

2．大多数国家已建立了既独立于政府，也独立于高校的质量保证组织，以便对高校教育质量工作进行评估，并提出改进意见。

3．实施程序是先由校方进行内部自评，然后由校外专家进行评估，其中校外专家注重同行评议，专家组成员不断更换，并可适当增加国外专家的比例，如香港学术评审局。

4．使用资金向有利于提高质量方面倾斜。例如澳大利亚、瑞典和美国的一些州，拿出一部分资金用以鼓励建立质量保证体系。

5．评估的新焦点在于教育对学生的影响效果。但也并未放弃对资源和教育过程的评价。对学生自身发展的影响和他们实际上所学到什么的问题日趋成为关注的焦点。

6．高等教育系统内所有质量保证成员统一在一个组织之下，由其委任一个下属机构监督各校的教育质量，形成“伞状”组织形式。各校要充分考虑到自身的使命和目标，以及具体保证质量的操作程序。

（二）高等教育质量保证的基本特点

综观美国、加拿大和西欧一些国家的质量保证经验，虽然各具特色，但是还是存在许多相似的、可借鉴的措施要素可以构成一般高等教育质量保证体系的基本特点。

我们认为在高等教育质量保证模式中，至关重要的是假定保障外部办学条件和内部教育质量保证两个层面上。应该把由传统的同行评估保证的英国模式和对外部顾客提供认证（accountability）的法国模式切合实际地结合起来。现实中保证不利的主要症结在于每种模式往往过高评价其特殊功能和高校的实践经验，未能对整个保证体系是否完备、是否运作良好等问题进行系统而深入的探究。质量保证体系仅借助于院校同行评估而没有顾及外部系统的需要，冒着学校与社会及其他系统割裂开来的危险。

一套好的质量保证体系我们认为应具有以下几个特点：①稳定性；②长期性；③可靠性；④预警性。目前各国高教界都十分关注质量问题，质量的评估、提高、界定和测量已成为世界范围高等教育的主题。这不仅因为资源短缺而对高等教育产生更高的要求，而且由于各国高等教育界交往的日益频繁和相互依赖的增强。学生、学者、专家的频繁交往和流动，促使世界各国的教育者保证他们“产品”的质量，以及追求相互间的承认。

随着工业化社会对先进技术要求的不断提高，越来越多的人们为获得水平资格证书而学习，促使政府和高校建立了复杂的机构用以评价、保证和改进教育质量。据此，各国非常重视互相了解和学习保证质量的经验。

目前，大多数国家质量保证和质量评估已经提到议事日程上。但是各国所面临的问题迥异。例如，西方在追求较高的公平和较大入学机会的同时，所关心的是维持普遍的较高学术标准。由于它面临的学生和办学方式各异，以及伴随着教育资源紧缺等问题，所以质量保证力图寻求数量和质量的平衡，高校自治和公共责任的和谐。不发达国家在十分有限的教育资源之上建立他们的高教系统，努力达到最低的国际标准。一些从集权政体历史中摆脱出来的国家，正在寻找鼓励较大学术自由和高校自评的方式。质量保证和校外对学校的鉴定机构，正迫切寻求一种更为有效的方法保证标准。对如何使用十分昂贵的教育投资，并给予公众一个较为满意的答复，以及如何通过相互交流思想和实践经验提高质量等问题，正成为许多国家高教界同仁共同探讨的重要议题。

四、高等教育质量保证述评

前文我们已探讨了质量保证在一些国家发展的概况，可以说它自20世纪80年代中叶兴起之后颇受各国政府和同行的关注。其发展势头极其迅猛，这一点可以从举行的有关学术研讨会可以得到有力的证明：美国于1991年召开了“高等教育质量测定国际研讨会”；1991年6月香港召开了“高等教育质量保证”国际研讨会；新西兰于1992年5月召开了“质量保证大学座谈会”；英国伦敦大学教育学院于1992年举办了“高等教育质量与评价之比较研究”国际研讨会；1993年4月在美国芝加哥成功举办了主题为“处在十字路口的鉴定：质量、评价和变革”会议；1993年5月在加拿大蒙特利尔召开了主题为“处于世界性变革中的高等教育质量保证”国际会议；1993年在香港召开了“中国和香港的质量保证和高等教育学术研讨会”；1993年5月联合国教科文组织的高等教育欧洲中心在罗马尼亚召开了主题为“质量保证政策与高等教育院校鉴定”国际高级专家咨询会议；1996年5月在中国北京召开了“高等教育评估与质量保证”国际研讨会。质量保证还受到世界银行、欧洲经济联合与发展组织等机构的大力支持。值得注意的是，自1991年香港召开的“高等教育质量保证”国际研讨会成立了国际高等教育质量保证机构联络网（International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education）。以后，美国、英国、法国等也相继建立了各自的联络网，以便较好地为各成员单位提供有关高等教育质量的最新信息。

任何教育管理措施均离不开本国的政治、经济体制及历史文化传统和教育制度，质量保证也概莫能外。一国的质量保证与一国的教育制度具有一种“亲缘”关系，任何撇开这种“亲缘”关系的质量保证是不存在的，换言之，最终注定是要失败的。因此，质量保证只有植根于本国的文化传统、教育制度之中方可获得成功，除此之外，别无他途。

纵览各国质量保证的措施，虽然各有千秋，但是无一不体现这种“亲缘”关系。目前关于质量保证的措施可谓形形色色，丰富多彩，我们认为产生的主要原因之一是基于政府的控制与学校反控制的斗争。

由于世界各国的高等教育管理体制与其政治体制相一致，它是各国政治、经济、历史、文化传统等多种因素共同作用的结果。如果按中央和地方的关系划分，主要有三种类型：中央集权制、地方分权制、中央和地方均权制。质量保证正是基于这三种类型之上而建立的。

我们在对林林总总、斑斑斓斓的质量保证的具体措施进行研究的基础上，认为上述质量保证主要呈现如下态势：

1．质量保证和质量保障混淆。“保障”注重条件供给，“保证”强调承诺，即高校对社会、消费者的责任，侧重于在既定条件下的教学和管理。质量保障注重外部的支持、检查、评估、鉴定、学术水平评估等监控手段；质量保证以学校内部自评和审计为主，较少考虑其他方法和手段。不论就外部和内部而言，尚没有真正形成一个完善的体系，尤其对如何协调内外部两个体系之间关系，成熟结论颇少，不能将质量保证误以为仅是教育评估，或教育评估的更高阶段。其实教育评估只是质量保证的主要手段或途径之一，质量保证不仅限于教育评估方面，而且涉及学校内外诸多方面，当属教育管理范畴。换言之，国际上对高等教育质量问题的关注，已经从20世纪六七十年代它与受教育机会均等的关系，更多地转向20世纪八九十年代它本身意义的研究及它的绩效研究；从单纯的教育评价研究转向包括评价在内的，以质量保证为核心的高等教育管理的研究。

2．从外部保证来看，有侧重于学校评估的，如英国有侧重于专业评估的，如荷兰和丹麦；有两者兼顾的，如美国和法国；也有指令性鉴定、评估的，如荷兰、丹麦。荷兰早在1985年《高等教育：自治与质量》的文件中规定：通过政府确认高校向社会和政府提供高质量的教育，作为交换条件，获得财政和管理方面的自治权。另外还有自愿参加质量保证活动的，这部分所占比例相对较大，如法国、英国和美国。

3．各国质量保证的目的、动因在于促进高等教育质量的提高，以更好地适应社会发展需要。从而，出现了将传统的管理由“中央集权模式”转化为“校本管理模式”，改革的目标是增强校政决策的灵活度和提高并保证教育质量。换言之，将教育质量管理系统由“外控形态”转为“内控形态”，即将控制教育质量管理政策和计划的焦点由中央推向基层，由政府推向学校。其目的是改革学校教育质量管理系统，保证教育质量。

4．从外部保证机构的性质来看，主要有以下几种情况：

（1）官方机构，如法国，它于1985年成立“国家评估委员会”，以“国家控制，提高质量”为主旨，运用量化指标和定性的同行评估等方法对高校的使命和教育质量进行评估、控制和管理，作为相对独立的政府行政权力机构，既独立于总理、教育部长及其他行政机构，又独立于所有评估的高等教育机构，直接向总统负责。

由于这类国家采用较为严谨的国家控制模式，高等学校由国家教育部负责管理，质量保证主要是通过官方评估、制定方针政策和发展规划、批准人事安排、分配各校经费、审批国家文凭等宏观调控手段。

（2）中介机构，如英国、丹麦、美国。

（3）官方和中介机构并存，如荷兰。这部分比例日趋增加，由于政府和高校之间控制与反控制之争的结果，未来外部质量保障活动可能采用官方和中介机构并存的折中发展方式。

（4）上述三种情形与三种不同的管理方式大致相对应。既与中央集权制、地方分权制、中央和地方均权制相对应，但也有变动。世界各国高等教育管理改革基本上都向“均权管理”方向发展，外部质量保障机构也不例外，即政府欲利用它控制高校，高校计划借助它减少外部干涉实行自治，从“反控制…‘对抗”转向“主动服务”与“争取支持”的趋势。因此，总是处于控制与反控制的“动态平衡”之中。

五、中国高等教育质量的宏观监控框架

第三次全教会将发展高等教育作为我国经济发展新的增长点，这固然为经济的发展在理论上提供了某种客观的依据，也为高等教育管理在质量监控问题上提出了现实的亟待解决的新课题。而建构我国高等教育事业管理中质量宏观监控体系，不仅关系到高等教育“宽进严出”政策的落实，而且也直接影响到我国高等教育能否顺利实现向产业化运作方式转变和有精英教育向大众化教育的过渡等重大问题。为此，笔者专就这个问题提出如下一些看法和意见。

（一）存在的问题

就我国高等教育管理中质量宏观监控问题来说，它起码存在着如下几个方面的问题：

1．大学自主地位难以落实。

我国的高等教育质量管理，由于受“计划经济”观念的局限，使其不能从更加宏观的意义上认识高校的独立“法人地位”，了解组织管理作用于质量调控的整体行为，探析学校依法自主办学，保证教育质量的诸多问题一向惟国家意志为重，强调国家高度集中的计划管理这只“看得见的手”，高校运行的驱动力和约束力主要来自上级管理部门，学校生存和发展所需的教育资源与教育质量高下并没有挂钩，高效实用的宏观调控制度严重缺乏，致使一方面高校依法独立办学的自主权没有保障，另一方面也为“等、靠、要”的思想提供了温床。质量调控缺乏制度上的约束，以致政校不分，质量时好时坏，难以持续提高。总之，高校独立的“法人地位”不仅印象模糊，而且根本难以落实。

2．科学的政绩评价机制欠缺与失当。

计划经济时代所产生的，我国高校教育质量评价作为一种“价值标准”的高等教育质量监控制度，由于历史传承的影响，总体上可以说是一种“重产出，轻投入”的机制。也就是说，在评价某个高校教育行为时，虽然也要进行横向或纵向对比，但是，囿于所考察的指标拘泥于完成的结果，严重忽视了为完成教育活动而进行的投资。置高等教育的规律和可持续发展的要求于不顾，相当一部分评判结果不仅缺少可比性的基础，难以推广，而且极易造成某些高校甚至政府部门为追求任期的政绩，导致抓典型、出轰动效应、盲目决策等的现象屡禁不止。

3．缺乏对政府和高校系统进行有效制约和监督的法律机制、拨款机制和其他社会机制。

近些年来，对高校领导的选拔虽然也注意采取多种形式，但仍主要是一种行政命令的方式，即以撤换领导来制约和保证高等院校机制的运行。由于人事权、业务管理权和拨款权分属组织、教委、财政三个部门，谁来统筹三者的关系问题始终未能解决，这样也就不能使办学水平和教育质量高下与财政拨款和领导政绩考核、干部选拔制度之间形成硬约束，优胜劣汰的竞争和激励机制和高校管理之间始终是两回事。既无法通过行政效率和办学水平高低与领导升迁实行软约束，也没有遵循市场经济规律，借鉴国外成功经验，采取利益制衡的办法，实行政效拨款和社会监督制度。

4．理论研究落后。

时下，虽然以上这些问题的研究逐步受到重视，但是应该说在研究视角、策略、方法、水平等方面，还存在如下一些主要问题。第一，研究视角的单项度，即指仅从学科教育学或学校内部管理的角度审视，缺乏教育与本地区可持续发展的整合，及用多学科综合之视角；第二，在研究策略上，多集中于教育数量的发展，对教育质量则有所忽略。

目前更面临这样一个问题，即如果扩招上规模不能基于一套相对规范的教育质量监控机制之上的话，那么何以将扩招这一好事办好？第三，在研究方法上，尤其在如何结合本地特点展开针对性的个案研究上没有把理论分析与实践相结合。所以，总的看来目前在高等教育质量监控研究水平上，无论就深度与广度而言，均显不够。

（二）监控的主要目的

第一，借助宏观监控，保证高等教育质量的基本要求，提升高校竞争力，保障高等教育由精英教育阶段（入学率9％）向大众化教育阶段（入学率15％）顺利转移，积极迎接扩招、规模扩张对教育质量的挑战。

第二，在我国，高等教育属稀缺资源，面对穷国办大教育的窘境，我们审视教育质量高低，就不得不正视教育成本和教育的可持续发展问题。因此，在高等教育产业化过程中，有利于监控高等教育经验使用是否得当，是否“物有所值”？

第三，高等教育不仅直接影响国家的竞争力，而且也消耗着大量的公共资源，鉴于入学率的不断激增，学费之上扬，国家、纳税人和教育消费者有权了解高校公共资源使用的情况，以迫使高校寻求更有效的办法，在不降低质量的前提下提高人才培养的效益。

第四，宏观监控可以解除政府对高校放权教育质量无法保证之顾虑，为真正落实高校独立法人地位创造一定的先决条件；另一方面，又是避免行政部门各自为政，自行评估，高校应接不暇，疲于奔命的有效途径。

（三）宏观监控框架

任何教育管理措施均离不开本国的政治、经济、文化以及教育制度和历史文化传统，一国的质量保证与该国的教育制度具有一种“亲缘”关系，任何撇开这种关系的质量保证模式是不存在的。换言之，质量保证模式只有植根于本国的文化背景、教育制度之中方可获得成功。鉴于我国长期实行高度集中的计划经济体制，与之相适应的教育体制也是高度集中的，在这种政府直接统一管理的体制下，我们认为现阶段高等教育质量宏观调控制主要依靠教育行政部门和教育中介机构完成，。

不妨采取政府管理、民间组织协助、人大监督共同保障的格局，进行调控以实现制度创新。

在我国，现阶段教育行政部门、人大和教育中介机构既是教育质量宏观监控制度的最大供给者，又是对教育质量监控产生激励的重要动力之源。要防止教育管理部门权力异化，要靠监督。要使监督机构有效的实施监督，就要赋予一定权力，而这份权力同样可能异化，于是又需要对监督机构实施监督，使他们之间相互联系，相互制约，相互监督。有鉴于此，可在教育部下设“全国评估协调机构”负责高校设置认可鉴定，协调“地区性评审中介机构”和“专业评审中介机构”的工作，并对两个机构的评估工作进行“元评估”从而达到评估专业和高校办学水平，以及在审计高校质量保证体系等方面进行间接“调控”的目的。另外，全国人民代表大会可以依法进行直接评估，并及时了解全国和地区性评审机构的运行状况，直接汇报全国人大，以期获得人大对教育管理部门的有力监督。但此类评估结果不与教育经费拨款挂钩，亦不作排行处理。

以上所论，在笔者看来，我国的专业评估可由官方组织逐步过渡到半官方组织和社会中介机构负责，采取中介机构“第三方认证”的作法，这样一方面可以使政府行政部门避免既是管理者又是监督者之嫌，使管理者和办学者各司其职；另一方面，有利于学校摆脱“上面千条线，下面一根针”的境地。