前面两章讨论了基于数量的土地宏观调控和基于价格的土地宏观调控，从理论逻辑上看，这两条路径的土地宏观调控是殊途同归的，是达到目标方案的可以相互替代的两种土地宏观调控方式。同时指出，将理论上的可能性转化成现实是受严格条件限制的，就是政府必须精准地找出那条表征市场失效的边际社会效用曲线，但这是一个艰难的甚至是只能在试错中摸索的任务。本章试图倡导和介绍土地宏观调控的第三条道路，即基于可转让配额的土地宏观调控。
所谓基于可转让配额的土地宏观调控，就是试图将土地用途管制（新增建设用地配额管理）和市场机制（允许配额转让）结合在一起的土地宏观调控方式。近年来，浙江等地开展的“土地整理折抵建设用地指标市场化调剂”探索，代表了土地宏观调控的这一发展方向。
8.1新增建设用地控制指标区际配置模式的选择问题
在我国当前的土地宏观调控中，新增建设用地控制指标是一个极其重要的政策杠杆。目前，中央通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，对新增建设用地指标配置实行“总量控制、层层分解、统一分配”的集中决策和指令性管理。这对于扼制土地市场投机、经济过热、协调区域发展可能发挥立竿见影的作用，但它对市场机制的破坏以及人为决策失误等所造成的破坏性后果，也不容忽视。特别是，由于中国经济总量巨大，而且不同地区经济社会发展水平、条件差异迥然，中央与地方信息高度不对称，中央政府因此无法有根据地说清楚哪个省哪个市该分配多少新增建设用地指标。于是，新增建设用地控制指标的区际分配就只好循“惯例、平均主义或拍脑袋”一刀切下去，这对区域协调发展和区际公平很可能造成人为的扭曲和破坏。
实行最严格的土地管理制度当然不等于全面的行政管制，更不是否定市场在土地资源配置中的作用。新增建设用地控制指标的分配是土地资源配置的重要形式和内容。这一环节完全由行政管制支配，还是可以引入市场机制弥补行政管制之不足，是中国土地宏观调控理论创新中的一个基础问题。
针对“新增建设用地配额”高度集中的指令性管理的缺陷，浙江、江苏、安徽等地对通过“建设用地指标置换”和“农用地整理指标折抵”途径取得的“新增建设用地指标配额”，已经进行了市场化流转的探索和尝试。
对于中国这样一个发展中大国，各地经济社会发展资源条件、发展水平和所处的发展阶段呈现高度异质性，让市场机制在新增建设用地指标分配中发挥调节作用，或者说，“新增建设用地配额”作为一种地权衍生工具进入市场交易，通过新增建设用地指标的市场价格可以有效反映交易双方的资源和发展条件，可以显示对新增建设用地指标的真实需求，可以校正信息不对称和决策者有限理性造成的中央计划失灵。特别是，“新增建设用地配额”进入市场交易，地方政府持有“新增建设用地配额”就多了一项选择，既可以让指标“落地”搞土地开发，也可以转让指标获得发展资金。因此，“新增建设用地配额”的市场化交易，不仅可以有效避免土地盲目开发和低效率开发，而且还可以引导资本从发达地区流向落后地区。发达地区土地高度稀缺，落后地区资本高度稀缺，“新增建设用地配额”的市场化交易实现了资本和土地的替代，有利于促进土地集约利用和地区协调发展。
可以预期的是，若引入可转让配额机制，即承认各地区均有权按同一标准分配取得一定额度的新增建设用地指标，各地区既可以把自己的配额转化为实际的新增建设用地，也可以将其配额拿到建设用地指标市场上有偿转让给其他地区，那么，就可以通过市场机制显化不同地区对新增建设用地指标的真实需求，从而增强新增建设用地控制指标配置决策的灵活性、分散性、机动性和适应性，实现行政管制和市场调剂的有机统一。
8.2相关文献回顾
8.2.1公共资源和环境保护领域中的可转让配额管理
从国内外的实践和理论看，在一些难以界定产权的公共资源和环境管理领域中，通过引入可转让配额（Transferable Quotas，TQs）管理思想和技术，将市场机制与行政管制有效衔接和协调起来，是实现自然资源和环境可持续开发利用的重要途径。
Francis，T.Christy（1973）提出的个体可转让配额理论（Individual Transferable Quotas，ITQs），是在海洋渔业资源管理领域产生的一种非典型产权理论，其本质是国家在管辖权范围内对海洋公共渔业资源以捕捞配额的形式进行产权界定，并允许捕捞配额进入市场流通，以促进海洋渔业资源可持续开发和利用。20世纪80年代以来，这一理论被新西兰、澳大利亚、冰岛、加拿大、美国、智利和荷兰等国家用来作为渔业管理的主导框架。Squires等（1995）指出，“个体可转让配额是目前市场在全球范围内扩张和整合的一部分，并延伸到渔业行业”。
可转让配额管理思想在水资源开发利用领域表现为可转让取水权（Transferable Water Entitlements，TWEs）。所谓可转让取水权，实际上是国家以取水许可证的形式创立的一种非典型产权（Chrise M.Alaouze，1991；李坚明、黄宗煌，2000）。可转让取水权的创立和流通，确立了取水者提高水资源开发利用效率的产权激励和市场约束机制。
在环境保护领域，可转让配额管理思想具体化为“污染物排放总量控制和排污权交易”。政府将管理的地域或空间（例如行政区、流域、环境功能区等）作为一个整体，根据要实现的环境质量目标，确定该地域或空间一定时间内可容纳的污染物总量，将允许排放的污染物总量以排污权的形式分配给污染源，并允许企业交易排污权（Tietenberg，Tom H.，1985；Bernstein，Janis D.，1993；马中、杜丹德，1999）。
在土地资源开发利用管理领域，20世纪70年代以来美国在土地分区规划管制中创立和实施的可转让发展权（Transferable Development Rights，TDRs）计划项目，实际上也是可转让配额管理思想的一种具体表达和应用形式（Barrows，Richard，and Brace A.Prenguber，1975；Field，Barry C.and Jon M.Conrad，1975）。E.J.Heikkla（2000）指出，由于种种原因（如区划所依据的信息不充分），土地使用区划也许并不符合土地资源配置的合理状态，或者不能及时适应市场的需求变化，以市场化运作的方式促进管制目标实现是必要的。台湾学者林元兴、陈贞君（1999）认为，土地发展权或开发权（Land Development Rights）的具体体现就是容积率（Floor Area Ratio，FAR），而一个土地利用区的容积率一般由国家通过法律予以规定，这种容积率可由原土地上分离转让给其他可建筑土地使用，因而可转让发展权实际上就是容积配额或建筑许可权的转让。
8.2.2新增建设用地控制指标市场化配置
目前，国内学者尚未自觉、系统地将可转让配额管理思想、理论和技术，特别是可转让发展权理论，引入我国新增建设用地控制指标配置和管理研究中。
可转让发展权是规划管理的重要工具，国内学者对可转让发展权及其在中国的应用作了不少研究，沈守愚（1998）、张安录（1999）、黄祖辉（2002）、刘永湘（2003）、黄贤金（2003）、孙弘（2004）、谭峻（2004）、张友安（2005）、周诚（2006）等人的研究具有代表性。张安录先后主持过“城乡生态经济交错区土地资源管理原理与政策研究”（编号：79770039）、“不确定性、不可逆性下农地城市流转规律与决策研究”（编号：70273012）等国家自然科学基金项目，对土地发展权在农地城市流转中的应用进行了持续、深入探索，提出农地发展权归农地所有者所有，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。黄祖辉、周诚等则从土地征收补偿的角度讨论土地发展权问题，主张将农民集体土地发展权纳入征地补偿项目。
黄贤金、王静、濮励杰、刘咏莲、彭补拙（2003）研究了直接管制、税费制度和“产权-许可证”制度的特点及其适用范围，提出在区域土地使用类型分区和土地用途转换预评价的基础上，在可以转变为非农用地的土地资源上设立发展权并进行交易，同时还可以实施可转让许可证制度，对于不同区域剩余的耕地占用指标实施市场交易。
有部分学者已经注意和跟踪浙江等地的土地整理折抵建设用地指标市场化交易实践创新。谭峻、戴银萍、高伟（2004）对浙江省实施基本农田易地有偿代保的个案研究发现，土地整理折抵指标有偿调剂和基本农田易地有偿代保在逻辑上类似美国土地发展权的有偿移转，并据以提出通过设定“发展权”，规定发展权属于被保护地区的全体所有人或使用人所有，用出售“发展权”的收益建立基本农田或其他生态脆弱地域保护的专项基金。
另外，也有人在实践层面探讨新增建设用地指标市场化交易的可能性及操作技术。张建生（2005）提出，各地分配的农用地转用指标应与其耕地保有量挂钩，在此基础上，允许欠发达地区向发达地区有偿转让农用地转让指标，让发达地区有更多的用地空间，而欠发达地区不招商引资也有来自发达地区的一份较好收益，则有利于实现区域互利双赢和协调发展。史京文、褚玉、江黄鹏（2005）认为，农用地转用指标在经济发达地区已成为稀缺资源，完全可以构建一个新增建设用地指标拍卖市场来实现新增建设用地在不同区域的优化配置。
8.2.3简要的总结和评论
通过以上对海洋渔业资源管理中的可转让捕捞配额、水资源开发利用管理中的可转让取水权、环境保护管理中的可转让排污权和土地资源开发利用中的可转让发展权的简要文献综述，可以发现：（1）在公共资源和环境保护领域，当国家基于追求社会目标而运用公权力对个体的行动自由（如捕捞自由、取水自由、排污自由和土地开发自由）进行规制时，可以运用可转让配额这样一种管理思想和机制，实现对被干预者的利益补偿，以促进行政管制目标的顺利实现；（2）由于行政管制领域的资源禀赋和行业特点不同，可转让配额管理思想的具体表现形式有很大差异，相应的操作规程和监督管理技术体系也很不相同；（3）国内外可转让配额管理思想在不同领域实施的做法、经验和规律，特别是美国创立实施的可转让发展权制度，对于中国土地资源非农化开发利用管理有重要借鉴意义。
中国学者已经认识到可转让配额管理思想特别是可转让发展权在中国土地管理中的应用前景，但对于具体的应用领域、实现途径和方式则没有开展深入研究，更没有共识性的结论。目前，人们对于引进市场机制调剂新增建设用地控制指标的区际分配是有疑虑的，对新增建设用地控制指标市场化调剂和再配置的系统研究尚未出现。已有的零星讨论，还停留在经验感受的层面。对引进市场机制调剂新增建设用地指标配置的复杂性、实现机制、制度安排、路径选择、可能的后果及其防范等基本问题，几乎没有涉及。
本项目试图在吸收已有研究成果的基础上，对美国土地发展权制度进行系统研究，在此基础上，提出中国的基于可转让配额的土地宏观调控的政策框架。
8.3对美国土地发展权的解析
1947-1952年，英国在工党执政期间颁布《城乡规划法》，探索实行土地开发权国有化政策。之后，保守党执政旋即废止这一法案。20世纪60年代以来，美国在土地分区管制实践中，纽约州一些社区率先探索实行土地发展权移转（Transfer of development rights，TDRs）。但在当时，美国各界对TDRs尚有是否违反宪法的争议。经过1978年美国联邦最高法院判决，TDRs取得合法性地位，并同先前已经出现的购买发展权（Purchase of development rights，PDRs）一道迅速扩展应用于古迹保护、开敞空间存留、景观资源、生态脆弱带和农地保护等多个领域。作为一种基于市场机制的弹性规制工具，PDRs和TDRs在农地保护方面取得了显著成效。
