特派员在武则天实行恐怖政策时最为普遍。武则天除了派私人心腹到外朝去做宰相外，还设立“制使”——皇帝的专使，他们是武则天个人的特派员，随派随撤，既保证任务的完成，又保证权力始终不脱手。
在实行恐怖政策时，为了把广大的下层告密者发动起来，就必须使下层的告密制度化。因此首先必须解决告密受理权由谁掌握的问题。过去，告密者很少奔赴首都告密，而是就近向所在州县告密；受理者往往是当地地方官吏，如刺史、长史，或出巡本州的监察御史之类。如果事情发生在首都或首都附近，接见者往往是宰相，或者是各有关主管部门的首长。但是，有相当一部分大臣是李唐皇室或与李唐皇室有关的人，当事情牵涉到皇室成员的时候，他们可能设法巧为掩盖，恐怖政策的实施将遇到层层阻力。
武则天解决这个问题的办法是将告密受理权揽到自己手里：有告密的，臣下不得过问，官吏不得斥责，包括自中央宰辅至地方州刺史等全部官员。武则天成了帝国的大检察官，接见所有告密者，她的工作量就相当繁重了，所以对案件的审判，就必须另外找人，武则天不得不把一部分推鞫权交出来。但是她不放心大理或刑部的一般官员，于是武则天亲自挑选，这些被挑选的人便是制使。从这一点来说，制使就是她的私人法官。她既可以指派他们，又可以撤换他们，他们必须秉承她的意志办事，每一个制狱的结果，其实就是她个人意志的体现！
制使所起的第一个作用是承制，即接受内状——武则天下达的“公诉书”，然后向被告宣读制书。武则天的内状，大体上近乎一份公诉书。她的受理告密，略相当于检察官之向社会作调查。就她直接掌握告密受理权与下达内状而论，从法律观点看，她起了一个检察官的作用。而且，由于这个检察官具有一种高于法律的特殊身份，她是称制的太后，所以她下达的内状就具有无可争辩与抗拒的权威性。制使的再一个作用则是审判。制使起了一个钦定的法官作用，也就是太后临时指定的法官。
武则天制狱的形成，主要取决于内状，在内状里，武则天的意志开始显露出来，而判决结果，则是武则天意志的全面实现。所谓制狱，就是由武则天告状，武则天派人审判，武则天定出结果的一个过程，只不过披上了一件合乎法律程序的外衣。过去，门下省还有对皇帝旨意的详复权，也就是复审封驳的权力，遇有不当的决策，可以驳回，这是对君主权力的一种监督和制约。现在全没有了，君权极度膨胀了。
武则天高坐丹陛之上，对政府各部门、州府各地方的事很难了解得一清二楚。她权威的触角也很难达到这些地方。于是，有了钦差大臣，有了皇帝专使。他们是武则天的耳目，是武则天的爪牙，代表她行使权力。不过，历来掌权者又都对自己派出的权力代表不放心，害怕他们滥用权力。武则天时代，虽然那些专使给政治秩序造成了一定的混乱，但总的说来，武则天还是控制住了局面，方法是对他们限权，保留一些制约他们的力量，对他们经常性地换血。
武则天控制酷吏的形式有以下几种：
武则天对特派员的授权有限
由于酷吏只是武则天打击政敌的工具，所以武则天并没有把行政大权交给酷吏。这一点只要我们看一下当时每个酷吏的履历就会明白。
丘神勣：是左卫大将军丘行恭的儿子。唐高宗永淳元年（公元682年）始任左金吾卫将军。翌年赴巴州监视章怀太子李贤，逼李贤自杀，左迁为叠州刺史。垂拱年间官复旧职，与周兴等人推鞫制狱，以酷暴著称。垂拱四年（公元688年），率军镇压越王李贞的叛乱，以功加左金吾大将军。天授二年下狱伏诛。
索元礼：出身于少数民族家庭。故史书上说他是“胡人”。武则天在平息徐敬业叛乱之后，“恐人心动摇，欲以威制天下”。索元礼向武则天告密，受到武则天的接见，提拔为游击将军，并成为最早在洛州牧院推案制狱的酷吏。据说索元礼“性残忍”，武则天曾多次召见索元礼，“张其权势”。但直到天授二年被杀时，索元礼仍然是一名小小的“推事使”，在政治上并没有什么地位。
侯思止：本为高元礼家奴，以密告舒王李元名与恒州刺史裴贞“谋反”起家。初任“游击将军”。天授三年升为朝散大夫、左台侍御史。与来俊臣等推案制狱，“苛酷日甚”，后被宰相李昭德处死。
万国俊：洛阳人氏，少年时以险诈闻名。垂拱年号确立以后，任司刑评事，与来俊臣制造《罗织经》，受到来俊臣的赏识，被引为判官。天授二年摄右台监察御史，常与来俊臣同按制狱。长寿二年（公元693年）赴岭南杀流人，授朝散大夫、肃政台侍御史。不久病死。
王弘义：冀州衡水人。以告密入仕，授游击将军。天授年间任右台殿中侍御史。长寿年间，升为左台侍御史。常与来俊臣“罗告衣冠”，推鞫狱讼。延载元年（公元694年）被流放至琼州。后矫诏北返，事泄被杀。
周兴：少以明习法律入仕。初任尚书省都事，后迁司刑少卿、秋官侍郎。垂拱年间屡受制狱。天授元年九月晋升尚书左丞。次年十一月与丘神勣同时下狱，论罪当死，武则天“特免之”，流放岭外，死于道中。
傅游艺：载初元年（公元690年）为合宫主簿。累迁左肃政台御史、左补阙。因“上书称武氏符瑞”，受到武则天的重视，擢拜给事中。数月后入相。不久又加朝散大夫、守鸾台侍郎。武则天改唐为周后，赐姓武氏，加银青光禄大夫。一年之中连升数级，“时入号为四时仕宦”。但不久即被告“谋反”，命丧黄泉。
来子珣：永昌元年（公元689年）上书言事称旨，被任命为左台监察御史，按照武则天的旨意推鞫诏狱。天授年间告雅州刺史刘行实兄弟谋反，迁游击将军。长寿元年被流配爱州。
郭霸：天授二年以宋州宁陵县丞应“革命”举，至神都洛阳担任左台监察御史。如意元年迁左台殿中侍御史。长寿二年官至右台侍御史。后疑惧自杀。
吉顼：举进士，累迁明堂尉。万岁通天二年告刘思礼等人谋反，拜右肃政台中丞，“日见恩遇”。圣历二年以天官侍郎身份入相。后与武懿宗争功，被贬为琰川尉，再转安固尉，死于任所。
来俊臣：垂拱年间以上书告密受到武则天接见。天授元年迁侍御史，加朝散大夫，开始推按制狱。天授二年任左台御史中丞，与其党徒造《罗织经》，以残暴酷烈著名，成为影响最大的酷吏。他似乎是酷吏中的特例，屡受武则天保护，他是武则天搞平衡的重要棋子，下面还会说到。但在神功元年（公元697年），来俊臣还是落了个被“弃市”的下场。
从上述情况来看，武则天统治时期的酷吏大部分都是御史台官。他们的职责基本上都和司法有关。在武则天统治时期出现的这11位酷吏中，影响最大的酷吏是索元礼、周兴、来俊臣。索元礼官止游击将军（从五品上），周兴官止尚书左丞（正四品上），来俊臣官止司仆少卿（从四品上），此三人皆未至宰辅。在当时的酷吏中，官至宰相的只有傅游艺和吉顼两个人。傅游艺从天授元年（公元690年）九月十三日同凤阁鸾台平章事，到天授二年九月二十五日下狱自杀，当宰相有一年多时间。吉顼从严格的意义上讲并不能算作酷吏，《新唐书》就没有把他列入《酷吏传》中。他在圣历二年（公元699年）腊月二日升为天官侍郎、同凤阁鸾台平章事，久视元年（公元700年）正月二十八日即被贬出朝廷，为相时间还不足一年。至于其他的酷吏，就更不能参与朝中大政了。由此可见，武则天一直把行政大权牢牢地掌握在自己手中。
在酷吏的司法权限内，对他们加以限制
天授二年（公元691年）正月，御史中丞李嗣真对酷吏提出了十分尖锐的批判。李嗣真质疑司法制度被破坏，提醒武则天权威下移会影响国家安全。他引述古代的司法程序，要求恢复中书门下省的详复权力。详复权是对君主集权的一种监督和制约，同时也有匡正的作用。其实，破坏司法制度正是武则天的用意所在和纵容酷吏的结果。但“权由臣下”却是她的大忌。李嗣真说：我看那些法官们，单人独骑奉命去审理定案，所有结果都是定好的，随审随定案，不走严格的司法程序；有的法官甚至不等向皇上奏明就临时自己专决。这种作法，将带来的危险后果是：权力流到臣下手里，这可不是审慎的方式。陛下让那些九品小官专管审判，反而不让刑部插手，不让门下省复查，如此下去就要出问题。李嗣真的这一劝谏正中武则天的心思。几个月后，酷吏中的几个魁首——丘神勣、周兴、索元礼都被除去了。
狄仁杰一案更加重了武则天对酷吏的不信任。长寿元年（公元692年），来俊臣以谋反罪诬陷宰相狄仁杰、御史中丞魏元忠等七位大臣，并由他自己来审问。武则天曾有指令，凡是初审就承认给自己加的罪名，便同自首一样对待，可以不判死刑。来俊臣为了邀功，逼七大臣认罪。狄仁杰很快招认说：“大周既然建立，自然应当由新进官员掌握政权，我是唐室老臣，情愿接受诛戮，谋反是实。”来俊臣见狄仁杰招供得这么痛快，便没对他再施刑罚。
