因此，从总体来看，部门立法是对我国社会的损害。它导致行政部门系统性地利用国家强制力，以降低效率、破坏公正原则为代价，牟取一己之私利。当然，部门立法的这种结果并不是因为相关部门的人道德水平低于其他人，而是因为任何人长期处于不受外在约束的行政部门，都会自觉不自觉地滥用自己手中的公权力。这一趋势会随着我国经济规模的迅速增大而加速。这是因为，公权力的寻租价值会随着市场规模的增大而增大，面对巨大的利益诱惑，行政部门的官员更难抵御，而社会体系也越难对之加以禁止。一旦一个社会对公权力无法有效约束，就相当于一个人身体的免疫系统出了毛病，一些细胞不断地不受约束地复制自己并吞噬其他细胞，这个机体很快就会走向死亡；不受约束从而不断膨胀的行政部门也会最终导致我们社会的全面崩坏。
因此，我们的社会再也没有时间讳疾忌医了。当下拯救我们社会的唯一方法就是禁止部门立法。这当然不是仅指在狭义的立法阶段的措施，而是针对本文所分析的实际“部门立法”的各个方面。这一改革的主要目的，就是要让行政部门回归它的本分，而不能通过一手立法、一手执法的方式，将部门私货塞进法律这个天下公器之中。避免这一严重弊端的根本方法，就是剥夺它现在实际享有的部门立法权。
首先，最容易起步的措施是，由各级人民代表大会依据《立法法》对相应的行政部门，如全国人大对国务院的各种“条例”、“实施细则”、“规定”和“意见”等进行清理，凡是与宪法与法律相冲突的，或者没有宪法和法律依据的，都要加以废止。
第二步，是对《立法法》加以修订，删除其中的第九条：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”
删除第十二条第二款：“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”
删除第二十四条第二款：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案……”
删除这几个条款的目的在于，在相当长一段时间内，禁止行政部门主导立法案或法律修正案的起草，杜绝行政部门对立法的不良影响，代之以由人民代表大会或其专门委员会委托社会上非行政部门的机构起草，或由民间部门自发提出。
2012年2月29日于五木书斋
《预算法》修改的方向应是有效约束行政部门
关于《预算法》修正案草案征求意见，我觉得涉及立法和修法的过程。我其实不太看重所谓的征求意见，我也不认为人大常委会规定的征求意见时限有什么意义。什么意思呢？如果我们回应，我们就已经被放在已有草案的框框里了。我们首先要问，这个修法草案是谁起草的？怎样的修法过程是最好的？
再进一步，《预算法》本身又怎么样，是谁起草的，怎么通过的？我们要问这样一个问题，为什么？因为假如我们就已有的《预算法》和《预算法》修正案草案发表意见，其实我们已经入套了。最简单的逻辑就是一个立法过程有非常重要的方面，可能在以往的研究中不太强调，就是草案的起草权、提出权。投票权是对着某种草案去投票，讨论权是对某种草案去讨论的。如果这个草案很糟，这个法律框架很糟，我们在基本原则上不认同，那么我们继续讨论就进了这个套，再讨论也讨论不出什么来。我们的法学家这么有聪明才智，全浪费在这上头是不值得的。这就如同一群一流的艺术家，去讨论怎样修改一幅拙劣的画，那就浪费了天才。怎么去改？还是要质问修法过程。
这个修法草案可能是相关的行政部门提出的。我们曾经提过建议，在中国要实行“立法回避制度”，即与某法律的执行相关的行政部门不能起草该法案，就是要避免现在普遍存在的“行政立法”。
我的看法是，一方面我们还要面对这个修法过程的现实，利用这个机会表达意见，针对它的具体条例去表达，还是需要的。另外，我们也不要入了这个套，局限于这个框架，而要放开眼光做事情。如果我们大家很关心《预算法》，还不如自己起草一个草案，摆在那里让大家看。这是一个公民的权利，相关机构爱用不用。至少我们有两个思路。我们对有些法根本就是绝望的，根本不认为那些法的文本是可以讨论的，根本就应该扔掉，那是恶法，还讨论它干吗？这是我们的公民权利，这是我们的宪法权利。
不仅是法学家，很多民间的积极人士都起草过这个法那个法的草案，他们的水平比法学家低多了。我们两个思路，一个是回应人大常委会这样一个建议，但是我认为这个建议，我大致看了一下修改的东西，基本没什么实质性内容，我们费那么大劲干吗？《预算法》原来的版本第一句话就错了，我们后面还要讨论什么？一个是另辟蹊径，自己起草一部法律草案。
第二，修法到底为了什么，目的何在？我觉得，假如我们真想认真地修法，最简单的目的就是要修正法律在实施过程中所出现的最严重的问题。什么是最严重的问题？就是行政部门过大，行政部门独大，行政部门的权力无法约束。我觉得这是中国现在最大的问题，而这个问题可能导致执政党的垮台，所以我觉得这是核心问题。我要是执政党，我就会想这个问题。执政党的部门多拿点钱不好吗？不好。有长远眼光的领导人，甚至有长远眼光的家长认为，钱太多了不好，这是毫无疑问的，是古今中外的智慧。
举一个例子。唐太宗看到隋朝倒台后，隋朝的仓库还满着呢，好几十年都吃不完。隋朝聚敛来的财富，不想散给老百姓，结果倒台了，不是它的了。唐太宗说我们唐朝不能这样，仓库不要太满，有一些能够在灾年赈济灾民就够了，太多了就会徒然让子孙腐败下去，反而会加速我们的灭亡。这是明智的统治者的态度，道理是一样的。我们现在就是要限制行政部门，要强力限制行政部门花钱，还要强力限制执政党，什么道理呢？还是这个道理。
现在执政党的财政跟政府的财政有没有区分？别以为我是在攻击执政党，我是为执政党好才说这话的。划分清楚了，才有利于执政党长久执政，这是最简单的道理。
财政原则应该是以支定收，这是预算的根本原则，即要提供恰当量的公共物品要花多少钱，财政才能收多少钱。现在则不是，现在基本观念是收多少钱，花多少钱。我跑过一些地方政府，包括很优秀的地方政府，搞财政改革很好的地方，他们也一般认为收多少钱该花多少钱，甚至还不够花呢，这是大错。甚至有些地方政府认为财政收入跟他自己挣的钱是一样的，到年底就突击花钱。在观念上他们没有搞明白，财政收入是为了提供公共物品，不是让你随便去花的。
财政的钱给教育是对的，但确实也不是很有效。高校现在基本上过于奢侈，包括盖楼都是过于豪华，规制过于大，不像学校。山大那个图书馆，我看像个教堂，柱子粗得像梵蒂冈的柱子，你去了之后没有图书馆的感觉。这肯定是因为钱多了不知道怎么花了。
地方政府盖奢侈办公楼，也是一个很明显的问题。这不是一个偶然现象，是一个系统性的错误。《预算法》修订草案也没有针对这个问题的修订。
预算还要包括非货币形态的国有资产。为什么地方政府能盖很豪华的办公楼？因为土地是不要钱的，所以能建规制很大的政府办公楼。美国和其他国家的政府办公楼之所以小，是因为它们的土地是要计入成本的。我们认为，政府可以免费用土地，但是要把土地价值算入成本，用来考核政府。
还有一个非常严重的问题，就是政府的人力成本无法控制，无法遏制行政部门为自己花钱的倾向。如各部门晒出的财政预算，竟然有购房补贴，这其实是非法行为。在我看来，纳税人拿了钱雇了这些公务员，按照标准给了工资，行政部门自己还偷着发购房补贴，而且今年购房补贴比去年上涨得更快。这是严重的问题，就如同一个公司雇了首席执行官，股东会决定了年薪100万，突然这个首席执行官又发文给自己发了50万的购房补贴，股东能同意吗？全国人民能同意吗？道理是一样的。这是一个严重的错误，我们现在的法律管不了吗，为什么没有人因此而获罪？《预算法》就有问题了。
而这部修订草案，基本上没有涉及我们上面说的问题，它的目的是什么？它的修改是小打小闹的。
（本文根据盛洪教授在2012年8月2日天则经济研究所、中评网和新浪博客共同主办的“《预算法》修改的基本问题”研讨会上的发言整理，经本人校订，中评网首发）
“中国模式”：一个短期有效但不可持续的模式
一、为什么中国突出？
已有大量事实证明，中国自1978年以来的市场化改革取得了巨大成功。这一成功主要来源于市场制度的形成和发展，为中国民众提供了经济自由的广阔空间，在市场信号的引导下，资源，主要包括人力资源的配置得到了极大改善，并且促进了人们进行经济活动的积极性，从而导致了国民经济的迅速增长。
然而，这个解释是不完整的。人们要问，为什么其他转型国家，如俄罗斯和越南，没有达到与中国相媲美的成就？为什么在共产党执政的政治环境下，市场制度可以如此迅速地形成和发展？
第一个问题比较容易解释。与越南相比，中国具有规模优势。克鲁格曼的新贸易理论指出，在自由贸易的条件下，较大国家要优于较小国家。因为较大国家有较大的市场，由于存在规模经济性，有较大市场就意味着有较大的企业和产业，因而有较低的平均成本。而较低成本，就是国际竞争中的重要因素。（Krugman， 1990）与越南相比，中国不仅是较大国家，在全世界中国也是较大国家，所以中国有着巨大国内市场规模带来的明显优势。规模优势弥补了中国企业在技术和管理上仍然存在的差距，让那些在世界上领先的企业都要心怀畏惧。（盛洪，2005）
那么，中国为什么比俄罗斯甚至印度这样的大国要更为突出呢？这是因为文化不同。中国有着2 000多年的市场经济历史，（赵冈、陈钟毅，1991，第8页）中国人一直很适应市场交易活动。而俄罗斯历史上是一个军事帝国，民众善于征杀而不善于交易。印度是一个更重宗教的国度，比较轻视商业活动。所以一旦进行市场化改革，中国的民众反应更快，更为适应。
二、为什么中国的执政党选择了市场经济？
第二个问题，为什么在共产党执政下，可以成功地推进市场化改革呢？这个问题可以被理解为两点。第一，为什么一个以建立公有制和计划经济为宗旨的政党要走市场经济的道路？第二，如果执政党不受约束，经常侵犯公民的产权，市场经济也发展不起来，因为产权是市场交易的基础。
我们先讨论第一个问题。我们假定一个政党是一个有机整体，它是一个追求自己利益最大化的经济人。对于政党来说，最大的利益就是永久执政。共产党作为一种特殊类型的政党，是以马克思主义学说为意识形态基础，通过理论分析，将地主和资本家的商业模式斥为不道德甚至是罪恶，以动员民众进行阶级革命，从而获得了民众拥护和政权。这种方式既是获取政权的手段，也是维持民众支持的手段。
在中国特定的情况下，自1949年到1978年，共产党获得民众拥护和获取及维持政权的这种手法被反复运用，从土地改革开始，经“镇反”、“五反”、“反右”、“四清”到“文化大革命”。然而，这种方法不能持续使用，因为每次政治运动都要划出一部分人作为“阶级敌人”以动员民众，多次重复以后，民众中的大部分人就都会变成“阶级敌人”，“人民”的比重就会下降。更进一步，这种手段也被用来作为党内斗争的工具，甚至党内大部分中坚力量也会被当作“阶级敌人”被打击，甚至在肉体上被消灭。这种残酷的党内斗争规则也会最终动摇执政党的地位。
另一方面，共产党用政权强制力实行和维护的公有制和计划经济，表现得极为负面。因缺少市场信号的指引和利益的驱动，资源配置效率低下，民众投入不足，浪费现象普遍，导致国民经济停滞，民众陷于贫困，财政收入拮据。
这时，执政党面临着两种选择。一种是继续以前“以阶级斗争为纲”的路线方针，靠斗争阶级敌人来获得民众不断递减的拥护，并用政权强制性手段压制民众对经济贫困的不满，造成越来越高的执政成本，和越来越少的执政回报。更为重要的是，这不是一种长期稳定的政党执政模式，如果继续坚持下去，最终会导致执政党的垮台。另一种是改变路线方针，把执政党的政治合法性基础，从带领民众“打倒坏人”，转移到为民众带来实在的物质利益上来。很显然，这条路线成本低、回报高，因为它利用了民众趋利避害的本能，以及市场制度自发配置资源和激励的功能。当然，更为重要的是，这是一种长期稳定的策略，有可能保证执政党的长久执政。
历史证明了这一点。在世界范围，自“二战”以后兴起的大部分共产党执政的国家，都纷纷走上了市场化改革的道路。而不愿意进行市场化改革或没有很快进行这一改革的共产党，都纷纷倒台，如苏联及东欧的大部分执政党。到今天，只有朝鲜和古巴还基本上处于非市场经济状态中。它们的执政党将或者走向市场经济，或者灭亡。
中国的执政党显然从这一重大战略选择中获得了巨大回报，财富因市场制度的形成而涌流出来，中国一跃成为世界第二大经济体，民众总体上拥护执政党继续执政。不仅如此，中国的财政因经济的快速增长而变得非常充裕，以执政党为主的政府部门有着充分的资源推进实现各种政策目标。
三、为什么一党执政的政治环境能够推进市场化改革？
在执政党中央做出了市场化改革的重大决策后，进一步的问题就是，一个不受外部约束的政党，能否制约其各级官员不去侵犯个人或机构的产权？实际上，这不是一个致命的问题。历史中发展起来的市场经济，并非在民主政体下发展起来的。即使在君主政体下，只要产权与合约得到保护，市场经济就能发展起来。因此，在中国改革开放的初期，只要执政党保护产权，只要行政部门官员的贪腐不至于大到吃掉民营企业的利润，市场制度就会发展起来。
