人口发展和计划生育问题是我国当前经济社会发展规划制定的重点之一，在人口发展中，目前有三个关键性问题需要认真调查和研究。一是如何在“十一五”规划时期保证优先投资于人的全面发展?二是如何解决少数民族人口、特别是西部地区的少数民族人口发展的瓶颈因素?三是西部落后地区的农村人口发展战略调整和政策调整如何适应形势发展的进程?
在这三个问题中，少数民族人口发展是难度最大的一个问题。在少数民族人口发展中西部地区又是重中之重。这是因为，在我们国家少数民族有1．1亿人，其中72％分布在西部地区。我国的55个少数民族人口的中的70％以上在西部地区有民族自治区域。在西部地区的12个省市区中，有8个是国家整体看作民族地区和整体按照民族地区对待、享受民族政策的地区。从另一个方面看，西部地区的少数民族人口发展更是西部大开发的重点和难点。这种认识的意义，一方面表现在西部少数民族人口发展中的问题比较多、且非常尖锐，另一方面表现在少数民族的人口发展在一些地方实际上确实是难以控制的，不和谐的东西实在是太多。应该说，关于中国少数民族人口发展研究的问题非常多。本文将围绕五个方面的热点或者难点问题做一些初步的讨论，希望能够引起学术界和政府决策部门的重视。
一、关于民族政策的扶持支点问题
国家扶持少数民族地区发展的政策体系支点，应该放在什么地方最科学?是全面扶持，还是有选择、有调整的扶持?
1．过去和目前的政策支点。基本上是全面扶持，但又是以经济发展作为扶持重点的扶持，包括政治、经济、文化、卫生、教育、科技、人口、城市等许多重要的方面都是国家民族政策的扶持重点。在经济发展扶持方面，比较著名的有扶贫开发、以工代赈、项目支持、移民定居、减税免税、财政补助等六种形式。但是，很明显，支持人口发展和计划生育的政策明显比较少，在有的时候甚至是不讲代价的。我们在2001年曾做过有关我国民族地区发展扶持政策体系创新问题的研究工作，当时我们就发现，从1953年到2000年，我国共实行过87项优惠扶持政策，到了2000年，阶段性取消了23项政策，保留了64项政策。但是，在这64项政策中也存在很大的问题，主要有80％左右的政策实际上没有执行或者没有很好地执行
2．实践效果。这样的政策模式在稳定民族的经济社会发展、稳定少数民族人口的社会心理、为国家发展大局方面提供了坚实的基础。但是，实践一再表明，这样的政策模式在一定程度上也是有问题的。比如，一是大部分扶持政策是对于经济发展方面的扶持政策，政策指向性很明确；二是对于少数民族人口发展方面的政策很少。应该说，政策因素是影响民族地区人口发展状态不良的一种因素，因为在这种政策体系条件下，民族地区的人口自然增长率控制就会出现不力的情况。调查也发现，民族地区的人口增长率普遍比其他地区要高，人口增加在一定程度上抵消了经济发展的功能。由此可见，由于一定的政策因素的影响，民族地区的人口增长普遍比其他地区要高，但人均经济和社会发展水平又明显比其他地区要低。
3．政策新思考。实践证明，对于少数民族的政策扶持不宜再执行全面的、一贯制的、多年不变的政策。这样做不符合政策要适应实际情况必须调整的思路和实事求是的原则。对于少数民族的政策扶持要从实际出发，有选择地进行政策创新，使政策扶持能够真正起到应该具有的作用。今后的政策扶持重点应该向以下几个方面侧重：一是扶持经济发展要与扶持社会发展结合起来，既要保证民族地区的资源开发、能源开发和经济竞争力的提高，又要保证民族地区的科技进步、人口发展、计划生育和城市建设等。二是建立新的政策扶持体系，建议按照“扶持和约束并重”的政策体系，对经济发展要帮助，但对人口数量增长也要严格地控制。三是结合当前制定“十一五”规划的机遇，把人口发展和计划生育的目标、战略、政策等关键性问题直接写进规划中去，并且作为规划的重要内容来对待。
二、关于民族和少数民族的概念的科学性
1．我国少数民族人口概况。
据2000年我国第五次人口普查公布资料显示，我国目前有55个少数民族。我国人口规模在10万以上的少数民族有35个，在10万人以下的有20个，少数民族人口在1万人以下的有7个。在这些少数民族当中，有的人口规模非常大（相对于国家意义上），500万以上人口的少数民族就有9个。
2．少数民族表示“少数”的问题应该重视，也允许提出质疑。
在我国的少数民族中，人口数量最多的少数民族，如壮族1617万人、满族1068万人、回族981万人、维族894万人、藏族839万人、土家族802万人等。这些民族是中国的少数民族，但实际上这些少数民族的人口规模为国外许多国家总人口规模，壮族和以上提到的人口巨大的少数民族的总人口规模，有的是几个小国家的人口总和。因此，我们不能不思考“少数民族”这个概念的科学性和准确性问题。
3．结论性看法。
（1）中国的少数民族人口应该是一个具有相对意义的概念，名义上讲“少数民族”，实际上并不表示严格意义上的人口“少数民族”。
（2）少数民族成立的意义在于，是相对于汉族而言的，而不是相对于国家而言的。
（3）对于我国的少数民族概念应该进行重新界定，其人口应该有一个在实践和理论上能够站得住脚的规模标准，不应该是没有标准的。
（4）中国是多民族国家，但并不表示中国是人口少数民族多的国家。
（5）过分强调少数民族问题，也有可能引起一些国际上的不利于我国的议论。因为在国外，多数国家讲土著民族、地方民族和特有民族等，而不讲少数民族。
三、关于民族地区人口自然增长率高的问题
民族地区人口自然增长率仍然比较高，对计划生育工作的实际效果有多大的影响，我们应该怎样认识这个问题?关于这个问题，我们可以通过对甘肃省的少数民族人口发展情况的分析做些说明。据2000年第五次人口普查公布资料显示，甘肃省有少数民族47个，少数民族人口218万人（2000年），占全省总人口的8．69％。关于少数民族人口的结构，我们研究了第四次人口普查的数据，结果反映，在甘肃省，人口比较多的少数民族有回族109万人，藏族37万人，东乡族31万人。
由于经济开发和政策扶持，这些年来甘肃省的民族自治地方的经济社会发展有一定的进步，但是问题仍然很多。到目前为止，甘肃的民族自治地方除去个别地方发展比较快而外，多数地方发展很慢，仍然是贫困非常集中的地方。目前，甘肃省的少数民族县市有21个、民族州有2个。在这21个民族县中，有4个县是国扶贫困县，有2个县是省扶贫困县。从地理条件看，有5个县是处在高寒阴湿地区，有10个县是牧区县，有6个县是未开放县，有1个县是边境县。
民族自治地方由于各种原因，人口发展的状况不是乐观的。从人口自然增长情况，2000年全省少数民族人口的出生率是15．72‰，死亡率是5．98‰，自然增长率是9．74‰，而同期甘肃省的人口自然增长率在7‰左右。由于人口增长的难以有效控制，使得人均经济实力提高很慢。2004年，甘肃省少数民族地方的城镇人均可支配收入为5000多元，农民纯收入为1300元。分别比全省的平均水平低2000元和500元。甘肃河西地区农民人均纯收入2004年达到3500元，是民族地区的2倍。实践证明，民族自治地方的人口发展和计划生育工作如果做不好，对于这个地区的整体人口发展将产生极其不利的影响，也是一种特定意义上的积极政策的效果扣除。
四、关于少数民族人口生育政策问题
对于人口众多的少数民族，要不要采取与汉族相同的计划生育政策?对此是否应该允许讨论，是否需要创新计划生育政策体系?
1．计划生育政策也是人权的重要组成部分。
作为中国公民的任何一种民族人口，在理论上都应该符合计划生育政策的要求，不能搞例外。搞例外是对其他民族人口拥有社会公正人权的不尊重。人口发展权力与人权应该是一致的和统一的，不应当有差异。不能说人口数量多的民族人口的人权比人口数量小的民族人口的人权重要或者有限；同样，也不能说人口数量小的民族人口在人口生育方面有什么特权。
2．从1973年到2005年，我国实行计划生育政策已经有32年了，可谓成就辉煌。但是，在许多少数民族地区，人口的自然增长率都比较高，一般都在10N0左右，有的地区更高。如果这种局势延续下去，那就会在一定程度上抵消其他方面和其他地区的部分计划生育工作效果。几十年来，我们的国家做了许多方面的工作，特别是在城市和汉族农区，实行了比较严格的计划生育政策，政府和社会个人两方面都付出了沉重的代价，由此换来目前的计划生育国情和比成熟的工作机制、政策机制、服务机制和管理机制。保护这种机制和成效取得可持续发展的可能，社会各个民族人口都有责任和义务。
3．对于少数民族的人口具体情况也要做具体分析。
相对来说，人口规模比较大的民族人口，他的人口可持续发展条件比较成熟。但是，人口数量比较少的民族人口就有问题了。所以，要根据我国的国情，对于人口规模在10万人以上的，可以考虑实行与汉族相近的计划生育政策。对于人口规模在10万人以下的，可以允许生三胎。我国民族人口规模在10万以下的民族有20个，总人口100多万人，对民族人口的发展采取宽松的生育政策基本不会影响总人口的发展轨迹。
4．今后少数民族人口发展的基点应该放在“人口”上，而不是“少数”上。对于少数民族来说，实行比较严格的计划生育政策已经迫在眉睫。对于民族人口发展问题的基点，不能放在“少数”上，即他们是人口数量比较少的民族，而应该放在“人口”上，即人口的自觉控制和科学发展。少数民族人口的发展急需建立起比较科学、规范、有序的运行机制。
五、解决少数民族地区人口问题必须采取综合对策
关于少数民族地区人口发展和计划生育对策问题，从根本上来讲，既是经济发展问题，又是人口素质提高问题，更需要创新人口观念。
1．少数民族地区要讲和谐人口发展观。
和谐的根本是经济和谐发展，特别是城乡统筹发展问题。构建和谐社会在一定程度上就是要解决城乡经济社会发展过程中的反差问题。也需要大讲人口发展和计划生育工作方面的全国各民族和谐机制的构建问题。所谓和谐的人口观，就是要强调这样几个重要的问题：一是强调人口发展与经济社会、资源环境的协调；二是强调各民族人口发展相互之间的协调；三是强调民族地区内部区域之间的协调；四是强调人口发展政策与计划生育政策的协调；五是强调人口政策的国际协调。
2．迅速提升民族地区的产业化、工业化、城市化的“三化”水平，实施“三化”战略，是民族地区的根本选择。
关于“三化”发展，其顺序不能变，否则就违背了规律性。在民族地区的发展中一定要处理好“三农”问题的关系，选择好解决的思路和办法。要明确：解决农业问题要靠农业产业化，解决农村问题要靠城镇化，解决农民问题要靠非农化。在这里中心是农业产业化，只有靠产业化才能提高农业的效率，才能为转移农民创造条件。产业化决定工业化的水平，工业化又决定城市化的水平。
3．少数民族地区的发展切忌大搞形式主义。
在这方面我们甘肃省也有反映和教训。比如在2004年初，有一个民族自治州的人均只有3246元，城镇居民可支配收入4651元，农民人均纯收入1433元，是全省平均水平的70％，是发展快的地区的1／3。但是，就是在这些地方，这些年来却建设了许多不该建设的项目。如广场、高标准道路、宾馆、政府办公大楼、高标准政府用轿车等。很明显，这些项目不是不需要，而是太超前，脱离了民族地区发展的现实需要。今后应该把有限的投资放到对于改善基本生产、生活条件，对于增加民族人口的收入更直接、更迫切、更现实的项目上来。
4．发展经济是解决人口问题的根本。
甘肃省少数民族地区的发展实践证明，经济发展越快，人口发展就越有秩序。我们通过对甘肃省发展快的民族县与发展慢的民族县的比较来说明这个问题。以2003年数据为分析基础，发展快的县例子：阿克塞县的人均GDP为20000元（折合美元2300美元），农民人均纯收入4900元；苏北县的人均GDP为18800元，农民人均纯收入4679元。发展慢的县例子：东乡县人均GDP为1137元，农民人均纯收入921元；积石山县人均GDP1134元，农民人均纯收入1004元。可见，发展快和慢的县之间的差距有20倍。调查中还发现，目前阿克塞县的人口发展已经出现了人们自觉控制增长的情况，政策允许哈萨克族生三胎，但是目前的中青年家庭，一般都是1到2胎，他们自己不愿意多生了。
