1．把20％的建制镇建设成为具有较大规模、经济繁荣、布局合理、设施配套、功能齐全、环境优美、富有地方特色的新型小城镇；把10％的中心村建设成为布局合理、环境良好的新型村庄。
2．为农业剩余劳动力转移创造条件，使小城镇人口达到2．5亿左右；建成规模在2万人口以上的小城镇4000个，其中200个小城镇达到5万人以上。
3．小城镇的自来水普及率达到80％以上，道路硬化率达到80％以上；小城镇人均公共占地达到3．5平方米，绿化覆盖率达到20％以上；电力、通讯建设基本满足小城镇发展需要。
4．建设住宅30亿平方米，公共建设5亿平方米，生产性建筑4亿平方米。
5．建成环境良好的中心村7万个；村庄自来水普及率达到40％以上，道路铺装率达40％以上，道路铺装率达到40％以上，80％以上的村庄通公路。
总之，“十五”期间，村镇建设的主要目标是：优化小城镇的主要发展布局，扩大建小城镇的规模，促进集镇向建制镇发展，基础较好的小城镇向小城市发展，切实推进农业现代化。
加快我国城市化发展速度受到各方的重视，尤其是农村小城镇建设，全国已初见端倪，近期任务、目标基本确定。对于加快我国城市化发展已形成共识，但在发展道路上还存在不同见解。但基本上是两种意见，一种主张重点发展大城市，一种主张重点发展农村小城镇。此外，还有主张重点发展中等城市，也有主张城市和农村小城镇同步发展的意见。
1．重点发展大城市
大城市论者主张，中国城市发展应效仿西方发达国家走首先重点发展大城市的道路。因为经济发展与城市规模成正比，越是大城市其经济聚集效率和效益越大；吸纳农村劳动力，以及吸引投资能力等都比小城镇强；大城市的经济潜质远优于小城镇。我国GDP超过200亿元的城市都是大中城市，1999年，西安市的GDP占全省的比重高达42％。特别是第三产业以城市规模为条件，城市越大第三产业越发达，1998年，我国231个地级以上城市的第三产业平均比重达到44．4％，比当年全国第三产业平均比重高出11．5个百分点，特大城市第三产业平均比重更高，达到50％以上。城市规模与用地定额成反比，规模越大，人均用地越少，如乡镇企业工人均用地是大城镇职工人均用地的3倍以上。大城市的耕地效益与小城市相比不可低估。
与西方发达国家相比，我国在城市数量和规模上还有很大差距。因为我国长期控制农村农业人口进大城市落户，一方面使农村积淀了过多的剩余劳动力和人口，造成了人地紧张和农民收入难以稳定增长，处于相对贫困阶层的局面；另一方面，使大城市的潜能达不到充分发挥。如上海的GDP总量仅为香港的四分之一，日本东京的二十分之一左右。所以，我国的大城市潜能还很大，人为地控制大城市发展，使大城市潜能不能充分发挥，将延误发展时机。
大城市论者认为，农村小城镇是承接了现存的城乡关系和粗放型生产方式，资源耗费多，环境污染严重，聚集效应与规模效益低，从节约耕地、经济效益、保护环境等合理性诸方面评价，小城镇模式均无优势可言。重点发展小城镇，从长远看可能重走历史弯路。
2．重点发展小城镇
重点发展小城镇论者指出，中国的城市发展应吸取西方工业发达国家城市化的经验教训，不要盲目膨胀大城市，避免发达国家城市化过程中所走的弯路，走有中国特色的城乡协调发展的城市化道路。“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”是改革以来的长期方针。依靠小城镇吸纳农村人口，使农民“离土不离乡，进厂不进城”既可以避免“大城市病”，又可以减轻因城市人口增加的高福利成本带来的财政压力，还可以减少因增加城市基础设施的投资。
1998年，江泽民同志在视察农村工作时明确指出：在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，也是一个大战略。党的十五届三中全会提出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略。”同时，中央还出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。这一系列的举措，表明中央把加快小城镇建设发展已列入重要议事日程。
我们认为，在未来很长的一个历史时期，必须设法减少农民的数量，使一部分农民能够离开农业、离开农村，进入到非农产业，成为城镇居民。这应该成为西部地区政策结构、人口结构和产业结构调整的一个重大战略目标。农村人口城市化的标准是：进入城市生活，并在第二产业和第三产业就业；拥有城镇户籍，成为城镇常住合法居民；享受城镇的社会保障、健康医疗、子女教育、就业培训等社会福利；融入城市社会生活体系，拥有良好的文化素质和稳定的生活方式，尽快实现农村人口城市化。
（二）推进西部地区城市化发展的对策和建议
西部大开发，为西部城市化发展提供了前所未有的机遇和良好的政策环境。西部地区应抓住这一千载难逢的良机，把推行西部地区的城市化进程作为西部开发的一项重要内容，作为加快西部地区经济快速发展的切入点和突破口，加快产业结构调整升级和工业化进程，为城市化发展创造物质条件，提供资金支持。这样，有利于缩小东西部差距，促进地区经济协同发展，共同繁荣。
1．走多元化的城市发展道路
首先，西部地区城市化道路，应根据本地实际情况，遵循市场需求和城市发展规律，哪一种道路和模式有利于提高生产力，有利于农村工业化和经济发展，有利于吸纳农村人口，有利于提高农民的收入，就应选择哪种道路和模式；其次，应采取大中城市和小城镇同时并举的发展战略，走放开大中城市发展，积极发展小城镇的道路。这是因为：西部地区现有人口3．5亿，农村人口约2．5亿，如果以国家城市化水平达到加速发展的50％～70％，那么西部地区将有1．5亿农业人口转为城市非农业户口。如果走单一的城市化道路（即重点发展大城市、或中等城市、或小城镇），在未来10至30年时间将两亿农业人口转为非农人口，难以办到，势必延误城市化进程和农村经济发展。只有大中城市和小城镇同时并举，协调发展，并向劳动力敞开入城的大门，才能加快解决农业、农村和农民的问题。
大城市是心脏，中等城市是脉络，小城镇是细胞，一个结构合理、布局均衡、功能齐全、相互衔接、协调发展的城市化网络系统，将有利于西部地区的经济发展。
放开发展大中城市。其一，西部地区大城市少而且规模小，除西安、重庆、成都三城市外，其他大城市（与东中部地区相比）一般都规模小，档次低，辐射力弱。无论规模和功能都有很大的开发空间和余地，如宁夏、青海、西藏等三省区的省会城市还没有进入大城市之列，三省区至今还没有一个大城市，应放开加快发展。其二，我国长期推行的控制大城市发展的政策，有其名而无其实，只是从户籍制度上控制了农民进城落户，阻碍和延缓了农业人口的分流和向城市转移，现在看来弊大于利。实际上，改革开放以来大城市无论内在功能，还是外延规模都发展和提升得很快，可以说越大的城市发展越快。根据西部地区大城市少、档次低的实际情况，没有必要也没有理由控制大城市发展。其三，城市是个动态概念。城市处于发展变化的动态过程中，小城市包含着发展为中等城市的因素，中等城市包含着发展为大城市的因素，大城市即使其规模外延需要控制，但是其内在功能还需发展。在城市化发展道路上，机械的“一刀切”式地控制大城市发展，不仅违背城市化发展的内在规律，还有可能做出“削足适履”的蠢事。城市只有发展创新才有活力。其四，大城市的主导功能与区位的优越。城市主导功能的发展与区位优越有着直接关系，所处地理位置优越、腹地广大、交通便利、自然资源和人文资源丰富的城市，其经济实力和辐射能力都比较强。考察西部的大城市，都有着悠久的历史，空间分布和地理位置、环境都比较好，其规模和内在功能都需要发展，以充分发挥大城市的区位优势和主导功能。而且发展原有大城市比开辟新城市投资少，见效快，如果硬性地控制大城市发展，势必造成大城市区位优越功能难以发挥。
重视中等城市的发展。西部的中等城市不仅少，而且与东部相比，其规模、功能、聚集效益均不到位，还有很大差距。中等城市上接大城市，下连小城镇，是承上启下的桥梁，某些方面的优势不次于大城市，其地位和作用不可忽视。
积极发展小城镇。西部地区各省区市的土地面积，除宁夏回族自治区外，一般都比较大，人口稀、城市少，大中城市的空间距离很大，即使城市有较强的辐射力，有些地方还是辐射不到。发展农村小城镇可以弥补这一不足。小城镇与农村有很强的血缘关系，它的发展有利于农村工业化和农业产业化，有利于促进农村经济的发展和农民收入的增加，因此，应积极发展小城镇。
2．改革人口管理制度
（1）尽快将“二元化”户籍管理制度改变为“一元化”户籍管理制度。自20世纪50年代后期至今，我国长期实行的以商品粮供应为标准划分农业人口与非农业人口，即农村人口与城市人口的城乡二元户籍管理制度，造成了城市实际人口与户籍登记的矛盾。由于户籍制度的限制，大部分已经长期在城市从事二、三产业的农民工在城市和小城镇落不了户，成了“边缘人”。现行的户籍制度，限制了农民向城市转移，使得一些已经转移到小城镇或大中城市就业的农民在原籍仍保留承包田和房产，这既延缓了农村城镇建设的发展，也影响了农村土地的流转和向种田技术高手的集中，限制了农村土地实现适度规模经营。要改变这种不利于城镇发展和农村经济发展的状况，就必须建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，如实反映公民的居住和身份状况的本来面目，彻底消除户籍制度的“等级烙印”，特别是应尽快废除城市中一切歧视进城务工农民的政策、条例和制度，真正实现在法律面前人人平等的原则。
据1998年人口变动抽样调查结果显示，在我国城镇经济活动中的农村户口的人员份额已占30％。1998年，城镇常住经济活动人口中，非农村户口占67％，农村户口占32．1％，其他占0．2％0与1997年相比，在城镇经济活动人口中，农村户口的比重上升了4．5个百分点。城镇从业人口中，农村户口比重由1997年的28．5％上升到1998年的33．6％。在城镇劳动力中占：30％的农村户口劳动力，其户口身份的差别仍然有二元社会结构的烙印。在已经成为城镇事实常住人口的进城农民中，有必要适当加快户口“农转非”步伐，促进户口“农转非”与人口“农进城”协调发展。
将“二元化”户籍管理制度改变为“一元化”户籍管理制度，是我国社会现代化发展的必然要求。但是，户籍制度改革进程受到经济发展水平和城市人口容量的制约，目前推行“一元化”户籍管理制度需要分阶段逐步实施。建议首先在中小城市及其周围区域取消“农村户口”和“非农村户口”的界限，实行“一元化”户籍管理制度，然后逐步再向大城市和省会城市推行。
另外，根据农村人口城市化的社会发展要求，城市对进城的农民，必须妥善处理好，既要积极吸纳，又要合理安排。城镇政府应该设法减少他们在城镇的失业，而不是限制他们在城镇的就业。对已经在城镇稳定就业和具备其他条件的进城农民，应当加快户口“农转非”的步伐。在户籍制度改革尚未进展到取消农业和非农业两种不同性质户口区别的情况下，加快农村人口城市化仍然需要注意户口“农转非”与人口“农进城”的相互协调的问题。
通过加快户籍制度改革，在“农进城”的常住人口中适当加快户口“农转非”步伐，是非常必要的。但户籍制度改革又与社会保障等制度的城乡统筹改革有密切关系。事实上，进城农民户口“农转非”的数量规模和速度，在很大程度上受制于进城农民纳入城镇社会保障体系的可能性。进城农民从传统的土地保障走向城镇社会保障，将是一个渐进的转变过程。这需要进城农民和用工单位强化参与和承担社会保障的意识，以改变进城农民就业不就保，城镇单位用工不“担保”的状况。
（2）由控制人口流动政策调整为促进人口流动政策。改革开放以来农村土地经营制度的巨大变化，使西部农村和全国农村出现了上亿人口的过剩劳动力，当他们大规模向城市和发达地区流动时，城市的人口控制政策和政府的清理、遣返等手段又将他们赶回农村。用户籍和城乡隔离政策将农民堵在农村，而不是用城市化的方式加以疏导，农村低收入人群规模会越来越大，城乡收入差距由于没有人口流动加以平衡也会越来越大，差距太大会造成未来更严重的社会动荡。由此可以看出，严格控制人口流动，尤其是城乡之间人口流动的政策，只能起到暂时稳定社会的短期效益，是一种短期行为，而且还会进一步扩大城乡差距；而促进人口合理流动的政策，一是可以逐步缩小城乡差距，二是可以保持社会的长远稳定，是一种长期效益行为。因此，在实施第三步战略目标，即赶上中等发达国家发展水平的过程中，必须加大促进人口流动政策的力度，加快城乡之间的人口合理流动速度。
（3）对产业结构变化大的农村，尽快实现城市化管理和建设。人口众多是我国的基本国情，城市化水平偏低也是我国的基本国情之一，这就决定了西部地区和全国的农村人口城市化的发展道路不应该只走一条道路，一个模式。农业劳动力进入城市就业和农村就地城市化两条道路同时并用，才能有效加快西部地区和全国人口城市化进程。因此，非常有必要对那些产业结构已经发生巨大变化的农村，改变社会管理体制和方式，尽快实行城市化的管理模式和建设进程。
