清末的“新政”，指的是清廷在1901～1911年间推行的一系列政治、经济、文化、军事改革措施的总称。“新政”的内容可分为四个方面：
（1）振兴商务、奖励实业、鼓励私人资本的自由发展。1903年成立商部，着手制定商律；1907年设邮传部、交通银行，1908年将原户部银行改为大清银行。先后对著名工商界人士给以名位荣誉，笼络拉拢。
（2）改革军制，编练“新军”。1903年，在首都成立练兵处，袁世凯统率下的北洋六镇是最先成立的新军。1906年，改兵部为陆军部。加快编练，加紧筹饷活动。逐步裁撤旧式的绿营、防勇，编练新军，从洋操训练，使用洋枪洋炮，要求兵士具有一定文化，军官有较高素质。
（3）废科举，办学堂，奖游学。清廷两度颁布学堂章程，1905年，停止一切科举考试，成立学部。初步建立起包括大、中、小、幼各级学校及各学科的近代教育体制，奖励出国留学。
（4）改革官制，整顿吏治。对原有的机构进行了一些合并、裁减，并新增一些机构。推行“新政”在朝廷内外引起了极大反响，也引起了涉及近代传播思想的论争。
新式官报与民间小报的新闻传播
一、清政府新闻查禁与新式官报的诞生
1901年1月29日，清廷发布上谕，令各省督抚及政府大员议奏改革的具体办法；4月21日，又命令成立督办政务处，作为清廷中央政府推动“新政”的专门机构。1905年10月，清廷派载泽等五大臣出国考察宪政。1906年下令“预备仿行宪政”，宣布“大权统于朝廷、庶政公诸舆论”。1908年又颁布诏书，确定筹备宪政时间为9年，并颁布《钦定宪法大纲》。1909年各省咨议局成立。1910年成立资政院，1911年提前成立新的内阁，因内阁多数为皇族、满族人，被称为“皇族内阁”。
清廷实行“新政”，是内忧外患形势中的一种选择。清廷实行宪政改革，既有在内忧外患的环境下迫使它试图通过立宪以求自强，摆脱弱国地位，避免亡国亡种的危险，又有消弭革命，抚慰、拉拢立宪派，欺骗人民，粉饰门面，讨好列强的动机。从根本上说，清廷的预备立宪，既怀有维护封建王朝私利的目的，又包含一个民族不想灭亡的动机。
资本主义国家的宪政制度有三种形式：一是美国的共和立宪，分权政治；二是像英国这样的“议会政治”，内阁对议会负责。三是像日本二元制君主立宪制度，内阁由君主任命并对君主负责；君主颁布法律敕令及其他关于国务的谕旨，须由总理大臣或主管大臣署名。清廷选择日本模式，主要为了摆脱两难境地。辛丑条约后，清廷面临的难题是：如果不实行宪政，内忧外患，后果不堪设想；如果实行英国那样的宪政制度，君权旁落，实在于心不甘。因而日本的二元制君主立宪制模式，既立了宪，又保了权。清廷在内忧外患中做出的这种选择，固然反映了在一定程度上从国家民族的大局出发，顺应世界潮流；但又更多地体现了它维护封建专制，排斥民主的心态。正唯如此，它才选择了资本主义世界中封建性最浓厚、与专制王权紧密结合的日本式的二元制君主立宪政体。
1896年前，清廷尚未出版过公开发行的官报。
1851年江西学政张芾奏请刊刻“邸报”，发交各省，被咸丰皇帝斥为“识见错谬，不知政体，可笑之至”。谓“国家设官分职，各有专司。逐日所降明发谕旨及应行发钞内外臣工折奏，例由内阁传知各衙门通钞，即由各该管衙门行知各直省或由驿站，或交提塘分递。该衙门自能斟酌缓急轻重，遵令妥办，岂有各省大吏无从闻知之理？所有刊发钞报，乃民间私设报房，转向递送，与内阁衙门无涉。内阁为经纶重地，办事之侍读中书，从无封交兵部发递事件；若令其擅发钞报，与各督抚纷纷交涉，不但无此体制，且恐别滋弊端”。
1895年8月，康有为、梁启超、文廷式、陈炽等联络部分官僚士大夫和知识分子，在北京成立强学会，推陈炽为会长、梁启超为书记员，每十天聚会一次，创办强学书局，出版《万国公报》（同年12月16日改组为《中外纪闻》）。
1896年1月20日，御史杨崇伊秉承内阁大臣、文华殿大学士李鸿章旨意，参劾强学会植党营私，刊印《中外纪闻》，“按户销售，犹复借口公费，函索外省大员，以毁誉为要挟”，请饬严禁。清廷据折命督察院“查明封禁”。光绪皇帝迫于顽固派的压力，下令封闭京师强学会，禁止该会一切活动。《中外纪闻》也被迫停刊。2月4日，御史胡孚宸上《书局有益人才请饬筹议以裨时局折》，奏请将强学会书局改归官办，除“选刻中西各种图籍”外，“并将总署所购洋报选译印行，以扩见闻”。清廷批交总理各国事务衙门议奏。2月5日，总理各国事务衙门在《奏复书局有益人才请饬筹议以裨时局折》中建议“批照八旗官学之例，建立官书局”，“聘定通晓中西学问之洋人为教习”，负责有关书籍和“各国新报”的选择印售工作。“所需经费由总理衙门于出使经费项下，每月提拨银一千两，以备购置图籍仪器，各国新闻纸及教习、司事、翻译薪水等用，核实散发”。3月4日，清廷派工部尚书孙家鼐为管理官书局大臣，负责该局开办事宜。官书局成立后，除印行新书外，还出版《官书局报》及《官书局汇报》两种。两报均以黄纸为封面，做成书册状，形式与《京报》相似，每日一本，内容除奏折上谕外，还有“路透电新闻”、“西国近事”、“本国新闻”、“各国外国新闻”、“先儒格言论说”及有关新事新艺的译文。“各路电报只选择有用者，照录原文，不加议论。凡有关涉时政，臧否人物者，概不登载。”戊戌政变后，官书局裁撤，报亦停刊。1897年湖南学政江标用公款创办的《湘学报》，也可以说是省级“学报”、“教育官报”的嚆矢。1898年“百日维新”时期，光绪皇帝曾批准将上海《时务报》改为《时务官报》，但《时务官报》没有办成。政变后，连《官书局报》、《官书局汇报》、《湘学报》都被迫停刊。
1898年10月9日清廷发布查禁报馆、捉拿主笔的上谕：“莠言乱政，最为生民之害，前经降旨，将官报《时务报》一律停止。近闻天津、上海、汉口各处，仍复报馆林立，肆口逞说，捏造谣言，惑世诬民，罔知顾忌，丞应设法禁止。着各该督抚，饬属认真查禁。其馆中主笔之人，皆斯文败类，不顾廉耻，即饬地方严行访拿，从重惩治，以息邪说而靖人心。”上谕发布后，仅上海一地，就有近10家报纸被迫停刊。但统治集团中仍有人认为有出版近代报刊的必要。所以，时隔不久，一些官方商务机构就率先出版报刊，如1899年4月在武昌出版的《湖北商务报》（是张之洞创设，由汉口商务局主办）和1900年3月在上海创刊的《江南商务报》（由江南商务局主办）。
1901年，清廷被迫许诺实行新政，为了装饰门面，从1902年到1905年，陆续出现20多种官报，其中绝大部分是各省督抚创办出版的。其中创刊时间可查的有《湖南官报》（1902年5月创刊）、《晋报》（1902年8月4日创刊）、《北洋官报》（1902年12月25日创刊）、《江西官报》（1903年8月23日创刊）、《秦中官报》（1903年创刊）、《南洋官报》（1904年2月16日创刊）、《四川官报》（1904年3月7日创刊）、《成都日报》（1904年11月3日创刊）、《河南官报》（1904年12月11日创刊）、《四川学报》（1905年3月6日创刊）、《湖北官报》（1905年4月5日创刊）、《长沙日报》（1905年4月19日创刊）、《安徽官报》（1905年4月创刊）、《山东官报》（1905年8月30日创刊）等等。
二、新式官报的新闻传播思想
以创办最早的《湖南官报》为例，由湖南洋务局监督办理，1902年5月在长沙创刊，日刊，样式与维新时期的《湘报》相同，铅印，每天出版4小页，半月可合订线装书形式一册，设有谕旨、奏疏、中国近事、外洋近事、来稿、选论等栏目。所载文章，一律由官方审稿后刊出，内容保守、呆板。创刊时，它在《核稿照会》中指出“前此《湘报》之设，竞务夸诞……风俗人心，隐受其害”，因此规定所有“一切叛道怪诞之词，犯上狂底之语，均所屏绝”。
地方办的官报，创办较早、最有影响的是由直隶总督兼署北洋大臣袁世凯在天津创办的《北洋官报》。1902年12月25日创刊时为双日刊，1906年1月起改为日刊。每期一册，每册8～10页，“专以宣德达情，启发民智为要义”，“以讲求政治学理，破锢习、浚知识，期于上下通志，渐致富强为宗旨”。内容有圣谕广训、上谕、本省学务、本省兵事、近今时务、农学、工学、商学、兵学、教案、交涉、外省新闻、各国新闻等。“所有离经害俗，妄谈隐事，无关官报宏旨者，一概屏不登录”。该报认为，“泰西报纸之兴，所以广见闻，开风气，而通上下，为国家之要务。中外大通以来，中国识时之士，亦稍稍仿西法，立报馆矣。然皆私家之报，非官报。官报尝一设于京师，未久而旋罢。去私家之报，识议宏通，足以觉悟愚蒙者，诚亦不少。独其间不无诡激失中之论，及或陷惑愚民，使之莫知所守。然则求其所以交通上下之志，使人人知新政新学为今日立国必不可缓之务，而务以狙习旧故之见，凝阻上法，固不能无赖于官报也”。
《河南官报》是河南地方政府的官报，由河南巡抚陈夔龙于1904年12月11日创刊于开封。以“宣上德，通下情，广见闻，开风气”为宗旨。设有圣训、谕旨、奏议、文牍（本省，各省）、本省纪闻、外省纪闻、露电、宪批、省抄、图表、论说、译书、附件、广告等栏目。其用心在于“本之圣训以正其趋”，“继之谕旨以见其大”，“参之奏折以会其通”，其他各项内容莫不是为了“通其变以启其倦”，使其“有裨政教，启发愚蒙”。对所谓“执持偏见，妄谈时事，语涉讪谤，迹近攻讦”等内容概不收入。它“来摘有文牍可凭，则巨细皆关国体；体例由长官而定，则横议莫犯笔端”。
1906年清廷宣布“预备立宪”后，官报的出版更为踊跃。从1906年到1911年武昌起义前，新出的官报达70余种。各省地不仅出版普通官报，还出版一大批教育官报，以及一些警务、商务、法政、实业、军事、农务、禁烟等五花八门的官报。清政府农工商部、学部、邮传部、外务部等中央部门出版《商务官报》、《学务官报》、《交通官报》、《北京日报》（英文）等部门官报。其中有创刊日期可查的有《商务官报》（1906年4月28日创刊）、《学部官报》（1906年8月26日创刊）、《广西官报》（1907年6月创刊）、《吉林官报》（1907年6月创刊）、《河南教育官报》（1907年8月创刊）、《四川教育官报》（1907年10月创刊）、《政治官报》（1907年10月26日创刊）、《甘肃官报》（1907年11月）、《奉天教育官报》（1907年12月创刊）、《两湖官报》（1907年创刊）、《湖南教育官报》（1908年4月创刊）、《并州官报》（1908年5月15日创刊）、《陕西官报》（1908年5月创刊）、《福建教育官报》（1908年7月创刊）、《浙江教育官报》（1908年8月6日创刊）、《直隶教育官报》（1909年2月20日创刊）、《浙江官报》（1909年8月创刊）、《江西日日官报》（1909年创刊）、《黑龙江官报》（1910年2月创刊）、《福建官报》（1910年4月创刊）、《两广官报》（1911年5月13日创刊）、《内阁官报》（1911年8月24日创刊）、《奉天官报》（1911年8月创刊）等等。
1907年10月26日，清廷中央政府机关报《政治官报》在北京创刊，日出1册，由政治考察馆负责主编，设有谕旨、批折、宫门抄、电报、奏咨、奏折、咨札、法制章程、条约合同、报告文谕、外事、广告、杂录等专栏，“凡有政治文牍，无不详慎登载”。除京内各部院暨各省督抚衙门，由馆分别送寄外，其余京师购阅者，由馆设立派报处，照价发行。外地由各省督抚衙门分派购阅。该报创刊前，以《阁抄汇编》与《政治官报》形式相似为名，呈请政务处代奏，禁止京报房刊印的《阁钞汇编》、《谕旨汇存》等出版。《政治官报》创办的原因，“窃惟预备立宪之基础，必先造成国民之资格，必自国民皆能明悉国政治。东西各国，开化较迟，而进化独速。其宪法成立，乃至上下一体，气脉相通，莫不借官报以为行政之机关”。“中国风气甫开，国民教育尚未普及，朝章国典，罕有讲求。向行邸报，大抵例折居多。而私家报纸，又往往摭拾无当，传闻失实，甚或放言高论，荧惑是非。欲开民智，而正人心，自非办理官报不可”。
1911年8月19日，清廷批准内阁建议，决定由内阁印铸局接办《政治官报》，出版内阁机关报《内阁官报》，以公布法律命令。“《内阁官报》为公布法律命令之机关，凡谕旨、章奏、及颁行全国之法令，统由《内阁官报》刊布”。“凡法令除专条别定施行期限外，京师以刊登《内阁官报》之日始，各行省以《内阁官报》递到之日起，即生一体遵守之效力”。
我国之有“官报”，在世界上为最早，何以独不发达？戈公振认为，“其故盖西人之官报乃与民阅，而我国乃与官阅也。‘民可使由，不可使知’，乃儒家执政秘诀；阶级上之隔阂，不期然而养成。故‘官报’从政治上言之，固可收行政统一之效；但从文化上言之，可谓毫无影响……官报之唯一目的，为遏止人民干预国政，遂造成人民间一种‘不识不知顺帝之则’之心理；于是中国之文化，不能不因此入于黑暗状态矣”。官报官办官看，与民无缘。晚清朝廷统治集团越来越重视报刊宣传，先后创办出版90多种新式官报，妄图凭借官方的权威操纵舆论，抵消民办报刊特别是革命报刊的影响。但是，随着清廷威信的江河日下，统治集团的愚昧腐化，官报虽然越办越多，影响却越来越有限，并没有起到左右舆论的作用。
新闻自由与新闻法规限制的斗争
一、新闻开禁与近代报刊
近代报刊这一近代资本主义文明的产物，随着列强的入侵而进入中华大地。晚清封建统治者虽不敢对外国人主办的报刊妄加干涉，但一直持不承认的态度。19世纪70年代中国人自办报刊出现后，清廷实行严加限禁的政策，致使国人只能依托洋人或租界以求生。这种情况，直到维新运动兴起后，才有所变化。1895～1896年间，先是康有为、黄遵宪等勇闯禁区，在京沪办起了《中外纪闻》与《强学报》，旋遭查封。梁启超、汪康年等再闯禁区，又在上海创办《时务报》。此后，办报活动随着维新运动的发展而蔚然成风。
1898年7月17日，康有为代御史宋伯鲁拟《奏改时务报为官报折》，要求光绪皇帝“明降谕旨，将上海《时务报》改为《时务官报》”，“移设京师，以上海为分局”，“梁启超仍饬往来京沪，总持其事”，“量拨官款，以资经费”。光绪皇帝收到这一奏折后，当日即命总理大学堂大臣孙家鼐“酌核妥议，奏明办理”。
