第43章 卫生篇(21)

甘肃省自2003年启动新型农村合作医疗试点工作以来，各试点县（市）按照省上的统一部署和要求，扎实工作，积极推进，做了大量艰苦细致的工作。甘肃省在原有5个试点县的基础上，2005年，根据国家要求，经甘肃省政府同意，新增了武山县等9个试点县（市）。目前，全省已有14个试点县（市），覆盖农业人口近300万人，实际参合农民近255万人，参合率为85.3%。截至2005年9月30日，共筹集合作医疗基金1.08亿元，其中：中央财政补助资金2939万元，省、市、县三级财政补助资金3792万元，农民个人筹资4069万元。有100.5万参合农民得到4350万元合作医疗基金补偿。其中：82万农民得到1100万元门诊补偿；18.5万参合农民得到3250万元健康体检和住院补偿。参合农民在县、乡两级医疗机构的住院人数占住院总人数的87.6%，补偿金额占到合作医疗补偿总额的68.5%。总体看，试点工作农民欢迎，运行平稳，进展顺利，成效明显，初步显现出新型合作医疗制度的优越性，表现在以下四个方面：

（一）各级政府高度重视，相关部门密切配合，有力地保证了试点工作的顺利进行

中共甘肃省委、省政府对新型农村合作医疗试点工作是高度重视的。省委、省政府主要领导就做好试点工作三次作出重要批示。省政府常委会议专题研究新型农村合作医疗试点工作，2004年省政府专门下发《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（甘政发［2004］84号）。试点一开始，省上就建立了省政府新型农村合作医疗部门联席会议制度，在省卫生厅设立了办公室，增加了人员编制。甘肃省政府已先后两次主持召开了全省新型农村合作医疗试点工作会议。这次会前，甘肃省政府又下发了《关于做好新型农村合作医疗扩大试点工作的意见》。同时中共甘肃省委、省政府领导多次到基层对试点工作进行调研，指导试点工作，协调解决具体问题。中共甘肃省委、省政府有关部门按照各自职责，密切配合，为新型农村合作医疗试点工作做了大量工作。卫生部门会同有关部门，制定了相关政策，积极探索新型农村合作医疗制度的运行模式，指导各地建立了符合实际的筹资、管理与监督机制。同时，积极推进农村卫生改革，加强医疗卫生服务能力建设。财政部门督促落实新型农村合作医疗补助资金，加强了对基金使用的监管，会同卫生部门制订下发了《甘肃省新型农村合作医疗基金管理暂行办法》，统一了向农民收费的票据，规范基金管理。民政部门制定了农村贫困家庭医疗救助制度办法，积极解决农村五保户及贫困家庭参合的实际困难。发展与改革部门安排资金加快试点地区乡镇卫生院基础设施建设。农牧部门配合做好组织宣传，积极反映参合农民意愿，协助做好基金筹集和管理。食品药品监督管理部门加强了药品的监督管理和供应两个网络建设，有效地遏制了假劣药品向农村倾销。各市（州）和各试点县（市）党委、政府把开展新型农村合作医疗试点工作作为农村工作的大事来抓。在宣传发动、基金筹集、健全组织机构、建立规章制度、加强科学管理等方面精心组织、周密安排。各试点县（市）均成立了协调领导小组或管理委员会、合作医疗办事机构，平均每个试点县市有专职经办人员4.5人，并落实了办公场所。民勤县还成立了合作医疗管理局，科级建制，二级事业机构，隶属县卫生局管理。大多数县（市）保证了合作医疗必需的工作经费及启动经费，形成了比较完整的组织管理体系，保证了试点工作的正常运转。

（二）试点县（市）积极探索，创造性地开展工作

各试点县（市）依据国家新型农村合作医疗试点的政策和省上部署要求，结合本地特点，制定了试点实施方案，精心组织实施，创造性地开展了试点工作。皋兰、民勤等9个县已基本做到了审核报销电算化，实现了县域内计算机网络管理，在信息录入传输、住院医疗费审核垫付、费用汇总审核拨付、信息统计分析等方面发挥了重要作用。灵台县实行单病种最高限额付费，较好地控制了医疗费用的不合理增长。会宁县实行药品统一采购，做到了县、乡、村药品一价制，药品零售价降低了30%，给群众直接让利230万元，让农民真正得到了实惠。民勤县、庆城县实行了门诊费用定点医疗机构现场直报，大大方便了农民群众。皋兰县、山丹县在农民免缴农业费之后，积极探索新的农民缴费机制。大多数试点县对医疗救助对象都给予了特殊优惠政策，个别县还对长期患慢性病农民门诊发生的医疗费给予一定补助，扩大了参合农民受益面。

（三）新型农村合作医疗制度的管理和运行机制初步建立

各试点县在组织管理、宣传发动、筹资机制、基金管理与使用、卫生服务机构监管等方面，初步探索出了一套行之有效的做法，并逐步规范、健全和完善，为全面建立新型农村合作医疗制度积累了经验。一是各试点县（市）按照国家和省上的要求，均严格基金管理，做到了收支两条线，在基金代理银行开设了合作医疗基金收入和支出账户，基本做到钱账分离，管用分开，封闭运行。二是农民就医消费层次趋于合理。县、乡两级卫生机构已经成为承担农民住院治疗的主要力量。三是各试点县（市）坚持按标准选择确定县、乡、村三级定点医疗机构，绝大部分县实现了县内定点医疗机构现场报销制度，部分县还实现了县外定点医疗机构和门诊医疗费用报销直报制度，极大地方便了参合农民就医和及时享受到报销补偿。

四是各试点县（市）逐步加大了县、乡两级卫生机构，尤其是乡镇卫生院的服务能力建设，整体服务质量和医疗水平在不断提升。

（四）农民群众得到了实实在在的好处，对新型农村合作医疗制度是满意的

截至2005年9月底，全省共有100.5万参合农民得到4350万元合作医疗基金的补偿。参合农民的实际住院费用中，有28.1%得到报销，人均住院补偿600元。14个试点县（市）对正常住院分娩给予了50~100元的补助，山丹、灵台等县将部分慢性病纳入报销范围，扩大了参合农民的受益面。灵台县从2003年试点一开始就把五保户、二女结扎户、90岁以上老人等特殊人群纳入了救助范围，通过民政、计生、扶贫等部门资助，解决了这部分人的个人参合资金。试点县贫困人口参合率均在95%左右，高于试点县平均参合率。民勤县县内、县外住院医药费用报销和门诊医药费用报销均实行了“一站式”报销服务，极大地方便了参合农民。据会宁县调查，农民因病致贫、返贫的比例由参合前的40%下降到参合后的11%，因经济困难应就诊未就诊的比例由46%下降到13%。总的看，农民的医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解；同时，农民对医疗卫生需求明显提高，住院就诊人数显著增加，农民的健康意识和自我保健意识开始增强。据对皋兰县、灵台县等试点县的现场调查，群众满意率达90%以上，高于国家对试点省的调查，表明这项制度在甘肃省深入民心，产生了巨大的社会效益，显示出强大的生命力。

之所以取得这些成效，是因为各试点地区始终做到了“三个坚持”。即坚持政府组织引导，农民自愿参加，政府个人多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济这一性质和方向。坚持因地制宜，不断建立和完善相关配套政策措施。各试点县区市结合本地实际，在医疗救助制度建立、信息网络化建设、定点医疗机构监管、完善药品供应监管等方面实施了一系列配套制度。坚持探索和解决重点、难点问题。新型农村合作医疗制度是一项新的制度，没有现成的经验可循，在试点过程中必然会遇到一些困难和问题。两年多来，各试点县区市在基金筹集、基金管理、补偿报销、医药费用控制等方面做了许多有益的尝试，在符合国家政策的前提下，创造性地开展工作，切实解决了一些影响新型农村合作医疗制度建立的突出问题。

目前试点工作中反映出的主要问题：一是筹资机制没有完全建立起来，筹资难度大，筹资成本高。二是经办机构工作经费不足，管理手段落后，工作效率不高，不能适应工作要求。三是贫困医疗救助制度与合作医疗制度衔接不到位，筹集的救助资金量小，难以解决贫困人口的医疗救助问题。四是农村卫生服务体系和网络不健全，提供卫生服务能力不足。五是对定点医疗机构的监管不够，医药费用控制缺乏有效的措施。存在问题既有长期积累的问题，也有新出现的问题。同时也确实还存在农民的健康意识、互助意识不强和对农民的宣传教育不到位的问题。需要各试点县（市）从体制机制创新入手，集中精力，认真研究解决。

二、2006年新型农村合作医疗试点的目标和任务

2005年9月13日至14日，国务院在江西南昌召开了全国新型农村合作医疗试点工作会议。这次会议是国务院召开的第三次专题研究新农合试点工作的重要会议。吴仪副总理出席会议并作了重要讲话。吴仪同志强调，要按照国务院第101次常务会议关于加快建立新型农村合作医疗制度的部署和要求，加大力度，加快进度，突破难点，积极推进新型农村合作医疗制度健康发展。明、后两年要将试点县（区、市）覆盖面分别扩大到40%、60%左右，争取2008年将这一制度在全国推行。各地区和有关部门要统筹规划，优先安排具备条件的贫困县（区、市）开展试点；东部地区可进一步加快步伐。从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围。要确保资金及时到位，并将增加的财政补贴主要用于大病统筹，最大限度地用到农民身上。

根据国务院的安排部署，甘肃省今后几年试点工作的总体目标是，2006年试点县（区、市）由现在的18.6%扩大到40%以上，2007年扩大到60%以上，2008年扩大到80%以上，确保到2010年基本覆盖全省农村居民。这一目标与中央、国务院的总体目标是一致的、吻合的。

近日，甘肃省政府召开常务会听取了全国新农合试点工作会议精神的汇报，专题研究了甘肃省扩大试点的工作。一是确定了甘肃省2006年新增试点县（区、市）。2006年除嘉峪关、金昌市外，平均每个市（州）各扩大2个县（区、市），共计24个县（区、市），明年甘肃省试点县覆盖率将达到44%。二是增加地方补助标准。省政府充分考虑到甘肃省试点县中贫困县占多数的实际，决定用2年时间把地方补助标准提到20元。明年先增加到15元，将地方财政2006年增加的5元补助，全部由省级财政承担。三是加强组织机构建设，加大管理力度。要求各新增试点县（区、市）在成立组织机构和经办机构的同时，各市（州）必须成立相应的领导机构和办事机构，加强对本地区合作医疗试点工作的指导和督查。四是密切政府职能部门间的分工与配合，共同促进甘肃省新型农村合作医疗制度的加快建立。

三、加大力度，切实做好扩大试点工作

（一）加强领导，提高试点工作质量

胡锦涛总书记2004年7月23日批示，“农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其他新事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。”吴仪副总理在几次全国会议上反复强调，建立新型农村合作医疗制度“只许成功，不能失败”，无退路可言，不能失信于民，更不能损害群众利益和党在群众心目中的形象。这就要求我们各级党委、政府和相关部门要切实加强对试点工作的领导，将试点工作作为贯彻党的十六届五中全会精神，建设社会主义新农村的重点工作之一，高度重视，认真组织，精心运作，以满腔的热情和一流的工作业绩，把试点工作做扎实，作出成效，让党中央、国务院放心，让广大农民受益。同时，要全面实行分级管理，层层负责，建立责任追究制度。要防止试点数量增加，速度加快，使试点工作的质量下降、甚至失信于民。

（二）科学合理地制定和完善试点实施方案，简化报销程序，方便群众报销

随着中央和地方财政补助资金的增加，各试点县（区、市）都要在基线调查的基础上，科学合理的确定起付线、报销比例和封顶线。既要防止实际补偿比例过低，基金节余过多，影响参合农民的积极性，又要防止补偿比例过高，出现基金透支风险。同一试点地区的试点县（区、市）报销标准要相对统一，避免补偿比例的悬殊，造成相邻县参合群众对制度的误解和不满意。要确保新增财政补助资金的全部和农民个人缴费的一部分进入统筹基金账户，所产生的利息也要全部进入基金专门账户，全部用于参合农民的医疗补偿，最大限度提高对参合农民的补偿标准。同时，也要体现出农民互助共济的意识，使有限的统筹基金发挥最大效益。为方便参合农民报销医疗费用，各试点县必须建立和完善一整套由定点医疗机构先垫付报销的规章制度，严格审核审批程序，切实体现合作医疗基金使用的公开、公平、公正原则，让参合农民真正看到、享受到合作医疗制度建立所带来的实惠和优越性。

（三）做好资金的筹集、管理和使用，严格基金封闭管理，确保基金安全运行