在对西部大开发与政府管理创新进行全面分析和深入探讨之前，先对本书的研究主题、研究意义、研究方法做出必要的阐释，并对相关概念等做出适当界定。
1.1.1 研究主题
西部大开发与政府管理创新，是进入21世纪以来众多吸引我国理论界和实践界之重大课题的其中两个主题。前者是关于如何科学开发我国落后区域、实现全国人民共同富裕的重大命题，后者是关于各级政府为了适应内外部环境变化所提出的新挑战和新要求而对自身做出创造性调整和变革的重大命题。本书力图将这两大命题有机联系在一起，以求从一个独特的角度对其进行整合性研究，探寻两者的发展规律和辩证逻辑关系。首先，我们探讨了自2000年中央实施西部大开发战略以来，西部地区所取得的主要成就与存在的主要问题及下一步继续深入推进西部大开发的重点；其次，我们着重探讨了政府管理创新对于西部大开发的重大意义，提出了若干政府管理创新的有力举措，以此来大力推动西部大开发的继续深入可持续发展。我们的结论是：西部大开发为政府管理创新提供了无限广阔的空间和舞台，西部大开发的客观实际迫切需要各级政府进行创新管理与之相适应；反之，政府管理创新又是进一步深入推进西部大开发的重要动力和根本制度保障。
1.1.2 研究意义
21世纪，随着中国的改革与发展步入全新的发展阶段，党和国家的发展理论与发展战略创新也取得了重大突破。从全面建设小康社会战略目标的确定，到构建社会主义和谐社会命题的提出，再到深入贯彻落实科学发展观，这一系列理论创新无不体现了鲜明的以人为本的发展主旨和全面统筹的发展取向。深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，是新形势下党中央做出的整体性战略部署，是统领当前及今后相当长一段历史时期内各项工作的指针。
促进区域协调发展、逐步缩小区域发展差距，就是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和落实全面建设小康社会的重大战略任务。区域协调发展关乎可持续发展要求中的区域公平问题。中国是一个区域经济发展很不平衡的发展中大国，有学者曾对中国区域经济的差距做出如下判断：中国东部地区特别是东南沿海地区，在20世纪90年代中期已进入起飞阶段，现在正处于“工业化的实现和经济高速增长阶段”（库兹涅茨统计分析的第二、三阶段），但西部除少数发达地区主要是中心城市和城市群地区，亦进入了“工业化实现和经济高速增长阶段”外，西部广大的贫困地区，工业化程度还很低，还只处于起飞准备的前期阶段。改革开放30年来，中国区域发展政策基本上是成功的，但亦面临许多严峻的挑战，既需要巩固和加强东部发达地区的成果，又需要尽快帮助西部地区追赶上来。既要注重区域政策中的乘数法则，更要关注区域发展中的公平、稳定、协调发展。现在是东部地区已有了超常发展，东西部差距在进一步拉大，如何通过发展战略的调整和增长机制的选择，使得西部经济亦获得超常发展，是目前解决东西矛盾，缩小东西差距的关键所在。
当前，我国正在实施西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部地区实现新跨越的整体性区域发展战略，区域发展呈现出东、中、西和东北“四轮驱动”的新格局。核心目的就是要统筹区域发展，实现区域协调发展。统筹区域发展，加快西部地区发展至关重要，是实现区域协调的关键环节，对深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、夺取全面建设小康社会新胜利具有重大而特殊的战略意义。深入推进西部大开发，进一步提高西部大开发的质量和效益，统筹区域城乡协调发展，必须使包括近4亿西部人民的最大多数人民共享改革发展的成果，不断夯实党的执政基础。西部大开发是我国继20世纪70年代末开始的沿海地区开放战略之后的又一重大举措，是关系到中华民族长远发展的历史选择。许多专家、学者，以及政府官员已经对西部大开发进程中的经济社会发展作了大量的调查、分析、研究和总结。但是，用科学发展观指导区域经济协调发展、坚持以人为本、按照人类社会发展规律和区域经济发展规律推动西部区域经济全面、协调、可持续地又好又快发展的研究才刚刚开始，亟待进一步深入研究。
在我国这样一个有着长期计划经济历史的国度里，政府作用对经济发展的影响远远大于其他市场经济国家，在进一步完善市场经济体制的过程中，在制度创新的艰巨过程中，政府管理创新显得更为迫切。早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》一文中就提出要发挥中央与地方的两个积极性。改革开放一开始，下放权力，授予地方更多的自主权就成为改革的重要措施和内容。1995年，江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中再次强调了发挥地方积极性的意义，以及协调地区之间关系的重要性。这充分说明，在改革开放过程中，地方政府已经成为了具有高度自主性、自利性和能动性的治理主体，对中央与地方的关系、地方之间的关系、国家与社会的关系、国家与国际社会的关系等都产生着广泛而深远的影响。
在中央政府政策环境大体相同以及区域自然条件和经济基础既定的情况下，区域发展状况更取决于地方政府制度创新能力。地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了解前者，就不了解后者。每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府。地方政府是党和国家大政方针的贯彻执行者，党和国家的路线方针政策，需要地方政府加以落实；地方政府又是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，在推动地方经济社会发展和维护一方平安中负有重大责任；地方政府还是本地区公共产品、公共服务的组织提供者，与人民群众的联系最为直接，人民群众的权利和利益需要地方政府去实现、维护和发展。换言之，地方政府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境联系更为密切。地方政府以地方利益总代表的身份出现，在地方与中央的纵向关系中，在地方与地方的横向关系中，用尽各种手段来拓展本地区经济的生存空间与发展空间，是非常具有中国特色而又耐人寻味的现象。西部大开发是世纪之交中国政府审时度势、高瞻远瞩所做出的一项具有深远历史意义的战略决策，近十年来的开发，走的是政府与市场相结合的开发模式，把国家的力量和各方面的力量统统调动起来、发挥出来。实践证明这一模式是成功的，表明了中央和地方各级政府在西部大开发中的重要作用。而以往研究中，符合全面建设小康社会进程中西部12个省区市自身情况的政府管理创新研究却仅仅处于起步阶段，对如何通过中央政府和西部地方政府管理创新推进西部大开发进程的研究还需进一步深化。
本书的研究目的在于理清西部大开发进程中政府管理创新的目标、思路和措施，对于进一步推进西部大开发具有理论意义和实践意义。同时，通过创新，地方不仅可以有效解决当地治理面临的各种新旧问题，而且能为国家治理的整体变革提供动力和制度经验。这是一个大国的渐进变革逻辑的必然和必需。
1.1.3 研究方法
“工欲善其事，必先利其器。”方法对于研究来说永远是重要的。可以肯定地指出，唯物辩证法是本书的方法论原则。唯物辩证法认为，任何事物都是相互联系的，而非彼此孤立的；任何事物都是变化发展的，而非绝对静止的；任何事物的存在和发展都是以时间、地点、条件为转移的，而非单一模式。在唯物辩证法的这些方法论原则指导下，本书在具体考察和探析西部大开发的过程中，综合运用公共行政学、政府经济学和地方行政管理理论的基本原理，利用翔实的数据资料，采用系统分析与个案分析相结合、规范分析与实证分析相结合、纵向分析和横向比较相结合、定性分析和定量分析相结合等方法，在文字论述外还运用了大量数据、图表、案例等结合文字进行阐述。
1.1.4 重要概念的界定
1.关于“西部大开发”政策措施的适用范围
2000年10月26日，国务院发布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，在该通知中，明确规定“西部开发的政策适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区。”《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，中国网（www。china。com。cn）。2001年8月28日，国务院西部开发办公室发布了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，在该意见中，明确规定西部大开发政策措施的适用范围，“包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区（新疆生产建设兵团单列）和内蒙古自治区、广西壮族自治区（上述地区以下统称“西部地区”）。其他地区的民族自治州（湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州），在实际工作中比照有关政策措施予以照顾。”国务院西部开发办：《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，国务院西部地区开发领导小组办公室（www。chinawest。gov。cn）。
所以，按照国务院的规定，我国的西部地区，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、重庆、四川、贵州、云南、西藏、广西和内蒙古12个省（区）市，面积达686.74万平方公里，占全国国土面积的71.5%；耕地面积占全国耕地面积的36.9%，有着极为丰富的资源；总人口3.63亿人，占全国总人口的28.0%。西部地区是我国少数民族最集中的地区，全国有50个少数民族聚居在西部地区。我国绝大多数的民族自治地方都在西部地区，它包括我国全部省一级的5个少数民族自治区，27个少数民族自治州（占全国30个少数民族自治州的90%）和83个少数民族自治县、旗（占全国120个少数民族自治县、旗的69%）。我国的陆地边境线85%在西部，有30个少数民族跨境而居。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局（www。stats。gov。cn）——统计数据——年度数据）及第二次全国农业普查主要数据第6号公报提供的相关数据计算得到。
“西部”是个相对概念。就整个国家来讲，上述12个省区市是我国的西部，中央提出的西部大开发指的就是这些西部省份的开发建设。这些西部省份之内实际上也有个“西部”问题，这些省内的每个市或县也有个“西部”问题，每个市或县内的乡镇也有个“东——西”问题，每个乡镇内的每个村也有个“西部”建设问题。因此，国家西部大开发战略的落实，离不开这些具体的“西部”开发战术的制定和实施。国家实施西部大开发战略有一系列的倾斜政策，西部省份及省内的市县以及市县内的乡镇，在落实西部大开发政策时也要有“西部”意识，在省内或市内或县内或乡内也要有相应的“西部”倾斜政策的制定。
2.关于“政府”的含义
关于“政府”，国内学界一般从广义和狭义两个方面来理解和使用这一概念。如中国改革开放恢复重建政治学以后，由赵宝煦先生主编的第一本政治学教科书《政治学概论》中就明确地指出：“政府一词，历来就有广义和狭义两种不同的解释。在资本主义世界，实行总统制的国家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法机关。这就是所谓广义的解释。在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。这就是所谓狭义的解释。”
在国内，关于“中国政府”的法定含义有两种：一是新中国成立初期《共同纲领》规定的集立法、行政、军事、司法于一体的广义的政府，二是始于1954年宪法规定的狭义的政府，即指国家权力机关的执行机关，或国家行政机关。本研究中的“政府”，一般是指同国家机构相联系的政府，即指狭义政府，是贯彻国家权力机关和执政党的意志，管理国家行政事务的机关，是国家行政权的组织体现。我国是单一制的社会主义国家，行政机关由中央行政机关和地方各级行政机关共同组成。中央行政机关即国务院，也称中央人民政府，是管理国务和政务的国家最高行政机关。地方各级行政机关，即地方各级人民政府。中国当前的地方行政建制，除少数地区实行省、县、乡三 级行政体制外，大部分地区已经建立起省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（自治旗）和乡（镇）四级行政体制。全国有22个省、5个自治区、4个直辖市（未包括台湾省、香港和澳门特别行政区）、333个市（自治州、盟）、2859个县（市、自治旗）、40813个乡（镇）。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）计算得到。从法律地位看，地方各级人民政府是地方各级国家机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要对本级人民代表大会及其常委会报告工作，同时要服从上级人民政府的领导，并向上一级人民政府负责并报告工作，又要服从国务院的统一领导。
3.关于“政府管理创新”的内涵
本课题定位的政府管理创新是指政府主动根据社会发展和公众生活的需要，在国家法律、法规许可的范围内，结合实际，通过创造性调整和变革管理理念、管理制度、管理技术、管理方法，转变政府职能，灵活地制定政策和规章，促进政府自身建设和经济发展、社会进步与和谐的一种管理活动。其内涵包括：创新的主体是政府；创新的动力是社会发展和公众生活的需要；创新的前提是遵守国家的法律、法规；创新的内容是结合实际，进行管理理念、管理制度、管理技术、管理方法的创新，目的是实现政府职能的转变；创新的结果是促进政府自身建设和经济、社会的快速发展。
我国各级政府管理创新都是在执政党的领导和主导下进行的，创新不仅要符合社会发展的要求，也要实现提高党的执政能力的目的。中国共产党第十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出了加强执政能力建设的主要内容，即驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。对于地方政府创新来说，这些能力要求也同样适合于它们。
在此我们要强调，创新不是一个行为，而是一个过程，成功的创新是一个可以延伸的过程。对于政府创新来说，大部分创新都不是“原创性”的，而是“学习型”的，因此，创新的过程实质上也是学习的过程。之所以如此，有两个主要原因。一是政府创新是在现有体制内完成的，是对现有体制的完善和修正，而不是对现有体制的推翻和再造，这自然减弱了“原创性”；二是随着交往方式的变革，政府治理的开放性进一步加强。不仅在政府内部存在着常规性的交流渠道和机制，而且作为现代组织的不同形态，政府部门与社会组织、企业组织之间也有相互学习的可能。在现有体制下，要实现政府创新，上级政府乃至中央政府的介入是非常重要的，这样就直接赋予了创新以“合法性”。至于具体创新要在具体地方取得成功，则需要创新能够适应当地的环境，尤其要具有可操作性。同时，政府是一个规范的系统，即便地方政府管辖的地域、人口、自然条件等客观因素存在着差别，但是政府内部结构是一致的，因此政府创新，尤其是制度性创新是可相互学习和采纳的。
