第二次世界大战结束后，美国外交政策面临着新的选择，是重新退回美洲，回归战前的孤立主义，还是以世界为己任，把美国的利益与安全和世界的每一个地区联系在一起？随着欧洲局势进一步严峻，美国认为苏联的威胁日益增强。1946年4月6日杜鲁门总统在芝加哥的演说中提出：美国今天是一个最大的国家，没有一个国家比它更强大的了。这不是自吹自擂。这意味着美国拥有这样的力量，就得挑起领导的担子并承担责任。自此美国的国家安全概念首次具有全球性质，美国的国家安全要依据全球安全和稳定而确定。此外，美国的国家安全体制不仅是一种强调部门间政策统筹协调和组织一体化的政府组织制度形式，其创建者还有更广泛的目标，即为了赢得业已展开的冷战而对美国全社会中各个领域、各种形式的力量和资源实施全面深入的动员和统筹。同时美国的国家安全概念也发生了本质的变化，不仅有捍卫本土安全的含义，还有维护其全球利益，充当世界领袖的内容。但是，在美国看来，战后迅速崛起的苏联对美国的国家安全造成了巨大的威胁。
1946年2月，美国政府得知苏联将不会参加以美国为主导的世界银行和国际货币基金组织，国务院要求驻苏联使馆对此进行分析，当时任驻苏临时代办的乔治·凯南在22日向国内发回了著名的“八千字电报”，系统阐述了对苏联战后问题的看法。凯南认为，苏联对外部世界的认识和行为是俄国传统的本能和不安的产物。他认为，一个和平的农业民族在辽阔的原野上与凶悍的游牧民族为邻，生活没有保障，本来就会产生一种不安全感。随着俄国与经济上先进的西方接触，面对更能干、更强大、组织得更好的西方国家，除了这种不安全感之外，苏联还怀着一种畏惧心理。这种不安全强烈地折磨着俄国统治者。因为他们一直认为自己的统治在形式上比较陈旧，这种统治的心理基础是脆弱的、不自然的。如果接触到西方国家的政治制度，就会经不起比较。因此，他们老是担心外国的渗透，担心西方世界和他们接触，担心俄国人知道外界的真相或外国人了解俄国的真相后会产生什么后果。因此俄国领导人认为，只有进行耐心的、殊死的斗争，彻底摧毁和俄国竞争的对手，决不向对手妥协或与对手达成协议，这样才能保证自己国家的安全。但是，俄国既没有系统的规划，也不从事冒险活动，不按照固定的计划办事，也从不冒那些不必要的风险，因此俄国和希特勒的德国是不一样的。因此凯南建议美国政府应该首先教育美国人认清苏联的意图，打破对美苏合作抱有的幻想。此外，美国必须完善自己的社会，使苏联的共产主义没有可乘之机。另外，美国应该向世界人民提出比苏联更加美好的关于建设美好的世界的指导，并坚定自己对美国社会和制度的信仰。事实上，尽管这八千字长电报并没有提到“遏制”二字，但是却暗含了遏制战略的思想，因此深受杜鲁门的赞赏。但是杜鲁门需要一个真正大张旗鼓提出遏制战略的报告，于是1946年9月“克利福德文件”应运而生。
该文件指出，美国当前面临的最严重的问题是与苏联的关系问题，这关系到是否将发生一场第三次世界大战。“我们对德、日的恐惧已经消失，但我们对苏联的猜疑正日益增加，而猜疑是恐惧的第一步。”因此，美国现在必须正视苏联政府的动机和方法，以防摊牌时无以应对。“凡认为对苏联的安全具有重大意义时，苏联领导人的主张和要求显得寸步不让。在其他方面，他们则表现出贪婪和投机，但也会根据对方反对的程度和性质随机应变。”苏联认为控制斯得丁到的里雅斯特这一条线以东的欧洲对他们现在的安全必不可少，在这个地区内，他们决不容忍出现敌对的势力，同时，苏联企图沿着它的中、东部边界建立一个政治上臣服于苏联，无力对苏联采取敌对行动的保护区。因此，文件对当时政府内部提倡美苏合作的观点进行驳斥，认为，美国对苏政策的首要目标是使苏联领导人相信，参加世界合作体系是符合苏联利益的，美苏两国之间根本没有开战的理由。虽然“我们期待与苏联领导人达成有关国际和平原则的协议”，但是苏联“似乎认为与美国和其他主要资本主义国家的决战是不可避免的，于是他们增强自己的军事实力，扩大苏联的势力范围，预先为不可避免的冲突做好准备，与此同时，苏联竭力通过各种手段，削弱和颠覆他们潜在的对手。如果苏联人坚持上述信念，而我们仍然断言，只有与苏联缔结协议、相互谅解或团结一致，国际和平才有希望，那是非常危险的”。因此，文件认为与苏联合作必将使美国为美苏关系作出牺牲，结果只会造成“苏联扩张的欲望和要求与日俱增”。
文件认为，“如果我们发现在解决世界问题时，不可能取得苏联的合作，我们就应该准备与英国和其他西方国家联合起来，努力缔造我们自己的世界。这个世界将追求自己的目标，并承认苏联势力范围是一个明显的实体。这个实体虽不是注定与我们发生冲突，但也不可能与我们共同探索共同的目标”。因此，“除非美国愿意为了谋求与苏联达成协议而牺牲未来的安全，政府为了世界的稳定，应该首先采取步骤，制止苏联进一步对外扩张。苏联控制的地区越大，本国的军事需求也就越多。我们目前的军事计划是以下列设想为基础的，即至少在近几年内，西欧、中东、中国和日本将不落入苏联势力范围之内。如果苏联在这些地区控制了一个或者更多的地方，美国为遏制苏联的军事力量并制止其进一步扩张所依赖的大西洋和太平洋地区的任何一个海空军基地被迫放弃的话，情况也应该如此。因此，美国政府应该谨慎地避免给苏联任何发动战争的借口，同时对于苏联向与美国的安全休戚相关的地区进行扩张的一切活动做好准备，以便进行有力和有效的抵御。”
“军事力量的语言是强权政治信徒们唯一能够理解的语言。为了使苏联领导人认识到我国政府决心维护本国公民的利益和小国的权利，美国必须使用这种语言。妥协和让步，在苏联领导人看来是软弱的表现，而我们的退缩则会鼓励他们提出更新的更高的要求。”“为了遏制苏联对美国或对世界上与美国休戚相关地区的进攻，主要威慑力量将是我国的军事力量。”因此，“美国必须拥有强大的军事力量，强大到足以抑制苏联，使苏联的势力范围限制在目前它所控制的地区。”同时也必须准备进行核战争和生物战争，“做好准备这个事实也许是对苏联侵略行动唯一的强有力的威慑，从这个意义上来说，这也是和平的唯一有效的保证。”文件最后总结道，美国除了保持它强大的军事力量外，还“应该支持和援助在某种程度上受到苏联威胁或危害的一切民主国家”。
克利福德文件送交杜鲁门审阅，但并没有得到他的赞同，而是封存起来，禁止在政府内部流传，用杜鲁门自己的话说，“这份东西太激烈了，如果它现在泄露出去，那就会对我们试图与苏联发展某种关系的努力造成极其不幸的影响。”但是杜鲁门却接受了该文件中提出的“应该支持和援助在某种程度上受到苏联威胁或危害的一切民主国家”的建议。当时面临苏联威胁或危害最紧迫的国家是希腊和土耳其，英国当时已经无力支撑局面，因此希望美国能够援助其摆脱危机。杜鲁门政府基本上反对克利福德文件中提出的对苏强硬立场，主张采取经济手段援助那些“受到苏联威胁或危害的一切民主国家”。
1946年12月，凯南根据战争结束以来美国对苏联的实际做法，在他八千字电报的基础上，再一次写了一篇分析苏联政权以及美国应该采取的政策的文章，并匿名发表在《外交》季刊7月号上，这便是著名的“×文章”。
与八千字电报不同的是，这次凯南明确地把美国对苏联的政策称为“遏制”。他认为苏联非常敌视西方，根本不相信两种社会制度之间存在着共同的目标，因此苏联的外交政策表现出“遮遮掩掩、含糊其辞、口是心非、谨慎多疑，并且总是居心不良”等特征，但它又不急于摊牌，愿意与西方和平共处。苏联的政策既顽固又灵活，“一旦在当前政策的一个特定问题上已经制定了一条特定路线，整个苏联政府及机器，包括外交机构在内，就会坚定不移地按照规定的途径前进，好像一辆固执的玩具汽车，开足了发条后朝着特定的方向开去，只有当它遇到无法对付的力量时才停下来”。但是苏联决策者认为没有理由让革命的现有成就成为渺茫的美好未来去冒险，因此苏联在优势力量面前退却并不感到良心不安。而且它不受时间表的限制，在有必要做这样的退却时，它并不感到惊惶失措。它的政治行动就像一条河流一样，向着一个既定目标不停地流动着，流到它所能流到的每一个地方。它主要关注的是保证在世界权力的盆地中把它所能达到的每个角落和空隙都灌满它的流水。但是如果在它的流程中遇到了不可逾越的障碍，它就清醒地承认这些障碍并使它自己适应它们。重要的是永远朝着一个最终的目标前进。换言之，苏联领导人虽然坚信资本主义必然崩溃，但他们不会急于诉诸战争以求实现其目的。反之，他们将利用各种手段加剧资本主义国家之间的对立和资本主义内部的矛盾，特别是削弱西方国家对殖民地、附属国的控制和影响。
在凯南看来，二战时期美国对苏合作政策是一种单方面的妥协，只靠这种妥协不会使苏联变得谨慎、温和，反被苏联利用。直到目前为止，美国的让步没有起到任何作用，与苏联领导人在战后欧、亚秩序方面达成的协议也是失败的。面对苏联的扩张主义，美国 “应该立即停止对克里姆林宫单方面的愚蠢让步”，“与西方国家相比，苏联仍然是相当虚弱的”。苏联没有战略空军和海军。由于长期加速进行工业化和战争的破坏，苏联民众“在肉体上和精神上都已经疲惫不堪”；苏联没有建立起政权交替的规则，一旦斯大林逝世，内部可能发生长达十几年的自相削弱的斗争。“如果真的发生什么事情，使得作为一种政治工具的党的团结和效能遭到破坏，苏联可能在一夜之间就从一个最强的国家，变成最弱和最可怜的国家。”因此，凯南主张美国对苏联政策“必须是一种长期的、耐心而又坚定的、警惕的遏制俄国对外扩张倾向的政策”，“苏联对西方世界自由制度施加的压力，是可以根据苏联政策的变动和部署情况，针对其一系列不断变换的地理和政治目标，灵活机警地运用反击力量加以遏制”。
1946年末1947年初，希腊局势的急剧转折为美国实施遏制战略供了良机。1944年10月希腊解放，希腊共产党几乎控制全境，但随后英国军队进驻并扶植傀儡政权，导致1946年希腊爆发内战，希腊共产党占据主动。1947年1月美国向希腊派出经济调查组，经过详细调查，最终认为希腊的形势紧迫，美国必须给予大规模经济、军事和顾问援助，以免希腊落入共产党之手。2月20日，美国驻英大使在给国务院的报告中说：“由于英国自己的财政情况恶化，英国财政部反对对希腊作任何进一步的援助”。翌日，英国政府正式照会美国政府：鉴于经济困难，英国将在3月31日之后不能向希腊提供经济和军事援助，希望美国将此重任承担起来。艾奇逊认为“历史的转折关头已经到来，美国现在必须挺身而出，取代没落的英国成为自由世界的领袖”。在上述背景下，经过有关部门集体讨论，杜鲁门总统于3月12日在国会发表著名的、后来被称为“杜鲁门主义”的演说。该演说的核心部分建议“美国的政策必须支持那些人民，他们正在抵抗武装起来的少数人或是外来压力企图强加于他们的奴役；必须援助自由人民以自己的方式来规划自己的命运；我们的帮助首先应该是经济和财政援助，这是达到经济稳定有序的政治进程所必需的。”
根据杜鲁门主义，美国向希腊和土耳其提供了经济和军事援助。11月，美国和希腊成立了联合总参谋部，向希腊派出了1800人，帮助希腊政府武装了20万军队、5万宪兵以及1.1万名海军和8000名空军。杜鲁门主义的提出和实施标志着美国将以经济援助和军事援助的方式，单方面地支持各国反共政府，遏制苏联的扩张主义。
1947年5月7日，国务院成立政策设计室，马歇尔任命凯南为主任。由于杜鲁门对国家安全委员会不太重视，政策设计室越来越成为美国制定对外政策的重要机构，因此凯南的遏制思想也越发在美国的对外政策中占据主导地位。政策设计室的第一项任务便是处理关于美国援助西欧的政策问题，凯南很快拿出了一份文件，阐述对欧洲复兴计划的想法，马歇尔对凯南的分析颇为欣赏，在凯南报告的基础上于6月5日发表了著名的哈佛演说，最终导致马歇尔计划的实施。
1947年底到1948年初，国际局势继续趋于紧张。12月底美国、英国和法国与苏联在德国统一问题上发生严重分歧，最终导致西方三国与苏联在德国问题上各自按照自己的意图，在各自力所能及的范围内采取行动，德国分裂不可避免。1948年2月，捷克斯洛伐克发生政府危机，西方一直支持的贝奈斯总统辞职，取而代之的是共产党领袖哥特瓦尔德。对于日益紧张的局势，美国政府的一些官员甚至悲观地认为三个月内可能会爆发战争，然而包括凯南在内的一些决策者并不赞同。凯南认为“在许多方面，战争的危险性是言过其实的。苏联既不想在目前也不期待在可预见的未来同我们作战”。他对战后出现的美苏两极均势深感不安，认为两极格局使美国“力不从心，难以为继”，美国“几乎是单独地挑起了国际上制止克里姆林宫政治进展的重担，但是这样做已经在好几个方面使美国资源大量消耗，几乎到了危险的地步”。因此在手段上，应该“在各方面加强当地的抵抗力量，并劝说他们承担更多的反对共产主义的责任，以便在欧洲和亚洲恢复某种均势”。在范围上要求决策者注意哪些地区同美国国家安全是息息相关的，哪些地区同美国国家安全没有关系，哪些地区是美国暂时无能为力的。凯南建议政府重视扶助西欧，尤其是德国，“设法使西德成为西欧的一个有机组成部分，并且把我们对于西德局势的责任的一部分，交给西欧盟国和德国人民自己去承担”，同时使法国、比利时、荷兰、丹麦等国充分认识到德国局势的必然性，让他们为把西德融入欧洲承担基本责任。对于中东地区，凯南认为其无疑正处于不安定的阶段，但美国应该与英国继续合作以保障该地区不受苏联的控制。至于远东，凯南承认在某些方面美国影响有限，不过他认为当前美国对日占领政策没有造成，也没有打算造成日本社会所需要的政治和经济的稳定，因此建议改变美国对日政策。凯南认为上述地区应是美国政府重点经营的，而其他地区，既不要过高估计美国的能力，也不要过高估计苏联的影响。
1948年11月，国家安全委员会出台NSC20/4文件，对苏联威胁的性质作了详细的分析。文件认为，“在可预见的将来，苏联领导人力求实现其威胁美国安全的政策的意志和能力对于美国是唯一的最大的危险；共产主义意识形态和苏联领导人的最终目标是要统治全世界，苏联领导人认为只有把非共产主义国家的实力和数目都减少到能使共产党势力在全世界占支配地位时，作为国际共产主义运动基地的苏联才是安全的。”文件认为在目前的情况下，苏联以武力威胁美国安全的能力是危险的、直接的。面对日益恶化的局势，文件第一次提出了“极度危险年”的概念，认为“目前苏联的能力将逐渐增加，最迟到1955年，苏联就能够利用原子、生物和化学武器对美国进行严重的空袭，能够进行大范围的潜艇活动（包括发射短程制导导弹），能够进行空降夺取基地。到1958年，苏联横扫西欧和近东，并占领远东部分地区的能力仍将存在。”
文件最后得出结论，认为“在可预见的未来，对美国的安全最严重的威胁来自苏联敌对的图谋和可怕的威力以及苏维埃制度本身；苏联目前正在进行的政治、经济、心理战具有危险的潜力，除非美国或其他非共产党国家的政策给以足够的抵制，否则它足以通过战争以外的手段削弱美国在世界上的相对地位，并干扰美国的传统机构；与苏联开战的危险已经有足够的理由使美国按照常识采取防御措施”。因此文件建议美国“1.应做好一定程度的军事准备，根据需要，常备不懈，用以遏制苏联，作为我们对苏政治姿态的不可缺少的支持，鼓励各国抵抗苏联政治侵略，一旦战争不可避免，应该立即投入作战并为迅速动员打好基础；2.反对阴谋破坏、颠覆和间谍活动，确保美国内部安全；3.最大限度地发挥我们的经济潜力，包括加强我们和平时期的经济，建立重要物资的储备，以供战时急需；4.加强苏联以外国家的亲美倾向；帮助那些能够并愿意对美国安全作出重要贡献的国家，增强其政治和经济稳定，提高其军事能力；5.对苏联的权力结构，特别是对莫斯科与其卫星国之间的关系，施加最大的压力；6.让美国公众充分了解并认识苏联对美国安全的威胁，使他们有思想准备，支持我们必须采取的相应措施。”如果一旦与苏联发生战争，文件则建议我们必须成功地通过军事和其他行动，努力创造将满意地达到美国目标的条件，而又无需预先确定无条件的要求。除了总体目的之外，还需要补充的目的有：1.推翻苏联在战后边界以外地区所建立的统治；2.摧毁苏联神话，使苏联共产党领导人无法在非共产党控制国家的个人和团体中树立道德和纪律权威；3.确保战争结束后在传统的俄罗斯境内建立的任何政权不得有足够的军事实力来发动战争，也不得设置如现在铁幕之类的东西来阻碍与外界的接触；4.如果苏联布尔什维克政权继续存在的话，必须设法不让它控制苏联足够的军事—经济潜力，从而使其无法向传统的俄罗斯国境内的其他政权发动战争；5.努力创造下列战后环境：防止发展对美国安全和世界和平有危险的军事结盟关系、成功地发展按照联合国的宗旨和原则建立起来的有效的世界组织、在美国国内尽早切实地停止战时控制。11月24日杜鲁门总统签署NSC20/4， 至此遏制战略被正式确定下来。
但是很快国际形势发生了巨大的变化。苏联成功进行了第一次核试验，打破美国的核垄断，中华人民共和国成立，美国支持的国民党政府败守台湾。杜鲁门政府的有限遏制战略已不适应当前需要，政府内部要求重新制定国家安全战略的呼声日益高涨。因此，一方面在核技术领域，杜鲁门政府试图发展研制比原子弹威力更大的热核武器——氢弹，以威慑苏联；另一方面调整当前国家安全政策，从整体上加强对苏联的遏制。在此情况下，1950年4月NSC68号文件出台。
文件从一开始就提出了指导文件中其余部分的两种假设：第一，自19世纪以来，世界力量的均势已有了“根本改变”，因此，美国人和俄国人现在已主宰了世界：“新的因素，即不断产生危机的因素，是世界力量的极化，这种情况必然导致奴役社会与自由社会的对立”。跟他们进行对抗的是美国。第二，“苏联与以前谋求霸权者不同，支配它的行动是一种同我们完全对立的新的狂妄野心，它企图先在苏联，然后在它所控制的地区行使绝对权力。然而在苏联领导人的心目中，要达到上述目的必须大力扩张他们的权力，直到最后消灭反对他们权力的一切有生力量。苏联的目标就是要统治欧洲、亚洲和大片陆地。”因此美国必须作出“新的、命运攸关的决定”。决策的依据首先是国际冲突的意识形态性质和国际权势的两极化。它强调当前世界政治的本质是“自由思想”和“奴役思想”、“自由制度”和“奴役制度”的对抗，这种对抗使得世界各地的斗争成为一个不可分割的整体，并由于世界权势的两极化使它们全都具有全局意义。一个国家和地区对世界政治具有的意义，不仅仅由其地理位置、自然资源、经济和军事力量等物质因素决定，也由它造成的心理影响决定。同样，美国在冷战中的行动不仅关系到世界物质力量对比，也关系到世界心理力量对比。在任何地方表现得软弱都会损害美国的威望和可信性，“加剧整个自由世界的焦虑和失败主义”，鼓励苏联及其盟友进行“零敲碎打的侵略”，造成一系列“逐渐后撤，直至我们在某一天发觉已经丧失了至关重要的阵地”。
文件认为美国有四种行动方针可供选择：1.继续执行现行政策。这意味着与苏联相比美国仍然处于相对软弱的军事地位。2.孤立主义政策。这等于将整个欧亚大陆拱手让给苏联。3.对苏联首先发动核打击。但只依靠核打击不可能使苏联屈服，在道义上美国国民也难以接受。4.加速增强自由世界的政治、经济、军事实力。这是美国应该选择的道路，由于苏联的军事实力已经对“自由世界”构成严重威胁。这一实力虽然可能尚未被苏联认为足以发动美苏战争，但确实提供了可用于和平时期的巨大强制力，使苏联可以“威胁其邻国，支持侵略性的对外政策，毫不犹豫地在有利条件下通过代理人进行战争”。但同苏联相比较，美国的军事力量严重不足，这使苏联越发大胆，使美国束手无策。因此必须大力扩充军备，才能掌握冷战的主动权，也才能阻止苏联发动和打赢热战。美国“必须带头在自由世界建立一种行之有效的政治和经济制度”，“在国家之间缺乏秩序是日益不能容忍的事”。“本纲要的成功全赖美国政府和人民以及全体自由国家的人民认识到冷战实际上是一场关系到自由世界存亡的真正的战争”。
文件最后建议：1.反对同俄国谈判，因为目前还不具备迫使克里姆林宫“急剧改变它的政策”的条件；2.发展氢弹，以应对苏联到1954年可能实际拥有的原子武器；3.迅速建设常规军队以维护美国的利益而不必进行原子战争；4.大量增加税收，以支付这种新的军事编制所需要的费用；5.对美国社会实行动员，使美国国民在作出牺牲和保持团结的必要性方面取得共识；6.在美国的领导下建立一个强大的联盟体系；7.从内部破坏苏联的集权体制，使“俄国人民在这个事业中成为我们的盟友”。
自此，遏制战略成为美国在冷战中的指导战略。而此后美国政府的许多战略和政策包括心理战略都是以遏制战略为蓝本设计的。
