第一节政府对媒介规制的必要性
按照新制度经济学的观点，从公共产品的性质角度考察，媒介即使走商业化运营道路，也要有相应的政府规制。在媒介市场化改革中，政府的媒介政策和规制是驾驭广播电视双轨体制的御手。政府的媒介规制会受到政治、经济和社会因素的影响，在新自由主义思潮主宰全球的情况下，市场和经济的因素是政府规制优先考虑的因素，并因此导致了一系列放松规制政策的出台；但公共利益与制度均衡的需要又使政府通过再规制进行广播电视市场的规范，其实质是解决效率与公平之间的价值调适。
一、政府对媒介规制的经济学成因
制度可以表现为政府的规制行为。“政府规制”特指市场经济国家的政府为克服“市场失灵”而采取的有法律依据的管理或制约经济活动的行为。一般认为，政府规制产生的直接原因是“市场失灵”。微观经济学已经证明，在自然垄断、外部效应、信息非对称性等场合下，市场不能自行达到完全竞争状态，这就客观上要求政府必须对此出面干预和进行规制约束，以实现资源最优配置和社会福利最大化。可以说，政府规制是一种有效的制度补充。
主张媒介市场化的新自由主义者要求政府放松规制，认为政府在产权、并购等方面施加的强制性约束并无必要。他们认为现在是自由与选择的时代，而不是控制与稀缺的时代，市场竞争是保证新闻自由最基本的条件，只有打破公共服务媒体的垄断，才能进入一个真正的传媒自由沟通的电子信息时代。由于他们追求的目标是效率和受众群，认为过多的规制限制了媒体发展的空间和运行效率，进而伤害了受众的自主选择权利；放松政府规制将推动更多的运营商自由地进入视听市场，有利于促进媒体之间的竞争。
新自由主义的主张有其一定的道理，它强调了自由竞争的原则。但是，现实的市场是一个不完全竞争的市场，而媒介又是不同于其他一般产业的特殊产业，政府对媒介的规制既有复杂的政治因素，也有其经济学成因。
经济学之父亚当·斯密认为，当个人在追求自己的私利时，市场这只“看不见的手”会导致最佳的经济后果。但只有在完全竞争成立时，市场机制的优点才能充分体现出来。“看不见的手”所适用的所有市场都是完全竞争的经济。在这种环境下，市场能够有效地配置资源。然而，在很多情况下市场的竞争却不完全，其中最重要的三种情况是：不完全竞争（如存在垄断）、外部性（如污染）和公共品（如国防及灯塔）。在每一种情况下，市场失灵都会导致生产或消费的低效率，而政府在医治这些疾病中往往能扮演一个很有用的角色。
对于一个媒介市场而言，只有满足以下假设才符合完全竞争的条件：（1）生产、传播同质信息产品。所有媒介都是相同的，受众和广告主认为不同媒介生产、传播的信息产品没有任何差别；（2）完全信息。媒介市场的所有参与者拥有包括定价水平、内容质量、送达时间、传播渠道在内的全部相关市场信息；（3）价格接受。信息产品的价格是由受众、媒介、广告主等整个媒介市场中所有参与者的行为决定的，每一个参与者都只能接受信息产品的既定价格；（4）无交易成本。媒介市场的所有参与者都不需要支付除了价格以外的费用，如搜寻的成本、监督契约履行的成本等；（5）无外部化。所有媒介承担其生产、传播信息产品的全部成本，即不存在任何一个媒介施加于其他媒介、受众或广告主的无需补偿的成本；（6）自由进出。媒介不面临任何进出壁垒，包括政策性壁垒和经济壁垒。很明显，完全竞争的媒介市场在现实世界中并不存在，现实中的媒介市场存在着信息不对称和负外部性问题。
另一方面，媒介及其产品具有显著的公共产品的属性。在经济学领域，公共产品是这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人的参与共享。与私人物品相比，公共产品具有以下两种特性：首先是消费上的非排他性，或者说是不可分割性。对于任何一个消费者来说，他可支配的公共产品的数量就是该公共产品的总量。反过来，公共产品的总量就是任何一个消费者所消费的量。其次是消费上的非竞争性，即公共产品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。也就是说，每增加一个单位公共产品的供给，不需要增加生产一个单位公共产品所需要的成本。反过来，减少一个人的消费量，也并不导致边际成本的减少。这使得公共产品不可能界定产权，从而也就不可能为市场竞争提供产权的条件。这时，如果不通过政府的干预，市场经济就不能充分地使有限的资源实现最优配置。
按照以上标准，媒介产品具有公共产品的特点。以无线广播电视为例，广播电视节目发射出去以后，受众只要拥有收音机或电视机就能收听或收看到同样的节目；受众之间不相互排斥，在消费上不存在竞争，一部分受众收听、收看节目的质量不受另一部分受众的影响，广播电视服务机构也不会因为增加一个受众而增加成本，即增加一个新受众的边际成本为零。另外，严肃的带有公共性的节目直接从市场中获得价值补偿的困难性较大，广播电视播出服务的供给缺乏自发的市场效率。即便是通过视听执照费来实现广播电视服务的价值补偿，但由于它们不能在供求之间建立直接的交易市场，因而市场对资源的配给机制实际上无法实现。这在客观上要求市场以外的力量来对传播资源的配置进行弥补，这种力量主要来自政府等公共机构。
对于广播电视业来说，除了作为公共产品属性的媒介特点，广播电视频率资源的稀缺性，以及其诉诸感性和不可选择的传播特点也是政府规制的重要原因，并成为欧美国家保留公共服务广播模式的重要依据。
二、媒介规制的特点和原则
对于公共产品来说，一个重要的概念就是政府的公共规制。从规制对象的角度，政府的公共规制可以分为经济性规制和社会性规制，简单地说，对经济性活动进行的规制就是经济性规制，对社会性也即非经济性活动进行的规制就是社会性规制。在媒介市场上，经济性规制更适用于商业媒体，社会性规制更适用于公共媒体。
社会性规制的过程主要包含三个要素：规制者———政府及其职能部门；被规制者———企业或个人；规制依据———法律和法规。政府对市场进行规制必须要以法律、法规为基础，法规制定的程序以及内容决定了规制这一职能能否实现有效运行，因此，规制立法是规制过程的核心环节。政府对媒介的公共规制可以通过对公共广播电视特许经营权的政策形成过程得以体现。在欧洲，公共广播电视机构通过契约方式与议会或政府授权下的规制部门签订协议合同，通过法律框架保障公共广播电视机构的特许经营权的同时，严格规定其必须履行的义务，通过绩效考核制定新一轮的媒介特许计划，既保证了公共广播电视的资金来源，也规约了公共广播电视的努力方向。这其中，渗透了政治、经济、法律、社会、文化、专业等因素的压力和影响，因此如何维护公共利益是媒介规制的关键和平衡点。以荷兰为例，1989年以来，荷兰公共广播电视特许经营权的颁发要经由欧盟的广播电视政策、荷兰全国广播电视政策和公共广播电视政策三个层面的审核，体现了对公共广播电视的社会契约式管理，具体内容如下：
欧盟的广播电视政策
*1989年《电视无国界》
*1994年《布拉格声明》（欧洲委员会）
*1997年《阿姆斯特丹条约之公共电视草案》
*2000年《克拉科声明》（欧洲委员会）
*2001年《关于国家资助公共广播电视的欧盟传播法》
*2005年《基辅声明》（欧洲委员会）
荷兰全国广播电视政策
*1989年引入商业广播电视，形成双轨制广播电视格局
*1996年高级委员会《关于资助公共广播电视的声明》
*2000年《传媒特许法案》
*2004年监督委员会《关于新的五年特许政策的第一报告》
荷兰公共广播电视政策
*每五年的特许媒介计划：按照监督委员会的规定制订前景和战略
*每五年的绩效合同：按照特许条款与教育文化和科学部签订协议
*每年的媒介计划和预算：发布关于绩效的协议与条款
*每年的绩效合同：每个广播电视部门执行协议情况
*质量认定：外部责任和内部自律情况
*根据第五年的质量认定制订新一轮的媒介特许经营计划
欧美传播学者呼吁在制定媒介公共政策时，要注意从两个维度保护公共利益：一是从关注社会中一些深受政策影响团体的维度，他们可能没有充足的财力支持去代表某种既定利益，比如公用电话的使用者，儿童的电视收看权益，或者是技术变革中的利益受损者。只有从这一维度出发，才能在政策平衡的基础上保证这些重要团体的公众利益不被忽视。二是要把整个社会看成一个荣辱与共的整体，这就要在政策的选择上考虑到经济的外部性、公共物品以及社会与文化因素的综合影响。但是，在现实的政策制定过程中，以上两个维度往往并不被很好地考虑到。尤其是新自由主义政策的推行，把市场看成是降低成本、提高效益的最好手段，认为社会公众的利益已经通过有效的市场竞争得到保护。这样，所谓的公共利益就成了市场效益，而公共产品仅仅被局限在了政府服务范围之内，对于电信这样的稀缺性公共产品，由于其效益可观，则被放置于市场的范畴之中。
当前，在信息全球化的背景下，民族国家政府试图通过重新配置国内资源，达到增加财富和势力的目的。但是，当他们着手大规模的私有化、放松规制和自由化媒介改革，并从传统角色中退出的时候，他们事实上已经在建构全国性的传播发展战略，而这种战略如果没有一个世界水平的传播基础设施的支撑，是不可能有充分的经济增长空间和抵御外来资本和技术的入侵的。
而且，这个世界水平的传播基础设施还应该包括非经济的社会议题的公平交易，即公开论坛。现在，媒介市场化改革的主旨是消费服务优先于公共服务，消费者满意优先于民主参与，股东利益优先于公共利益。当把一个国家的传播基础设施移交给自由市场控制时，其结果将是信息的滥用、隐私的侵害和社会信息知沟的加深。尤其是后者，由于没有足够的经济和社会资本，低收入者支配资金的有限性使他们不会受到广告商的青睐，只能成为日益边缘化的信息抛弃者。
总之，市场价值观的最大危害就是颠覆媒介的社会责任或曰公共服务功能。在这种情况下，国家和政府的规制作用不但不能削弱，反而有加强的必要性。而且，有必要通过政策的创新以适应新技术和新媒介发展的需要。在市场化范式盛行的今天，欧洲各国都试图寻找新的制度规则，当然还有新的制度实践，从制度层面解决媒介中的市场力量带来的不负责任的危险。这些危险包括消费主义泛滥情况下的节目同质化；在竞争压力下记者独立精神的妥协；媒介的文化功能和文化价值的丧失；弱势群体和地方利益的受损等。当然，过度地规制会带来另一种形式的媒介垄断，这其中，如何保证公共利益是衡量一个国家和政府媒介规制适中与否的最佳标准。
第二节以多元化为主导的广播电视规制模式
一、传统的媒介控制模式
媒介理论提供了两种截然相反的媒介控制模式：多元模式和垄断模式。
麦奎尔认为，所谓的垄断模式基于以下特点：媒介权力归属于统治阶级。媒介组织的所有权和控制权高度集中，代表了人数相对较少的权力者的利益。媒介产品呈现出标准化、常规化和受控制的特点。这种媒介反映了一种对世界的选择性看法，是一种自上而下的观点。他们通过对不同意见的过滤和减少社会公众的批判空间，把统治者的利益强加于整个社会，制造一种很有限的共识。受众成了一种依赖性强的消极大众，媒介以此巩固已有社会秩序的稳定。相反，多元模式强调多元对立，媒介权力被限制在一定的社会、制度框架内而不受统治阶级的主宰，由相互竞争的政治、社会和文化利益集团构成一个开放的民主控制体系。在这个系统中，权力和大量独立的信息来源之间保持平衡，以创造出自由和原创性的节目，节目具备了更多的文化特质；由于媒介产品不受政治、审查机构的影响和左右，媒介代表了广泛的“不同声音”，并为少数族裔和另类观点提供了表达的渠道；由于受众的独特和独立性，他们观点各异而又积极主动，因此媒介扮演了反映自由多元意见的“第四权力”角色；最后，多元的媒介体制通过对社会中占优势力量的社会精英的批评和限制实施监督。
麦奎尔的这种两分法当然有些理想化，事实上许多媒介体制是多元和垄断模式的混合体。西欧的自由民主媒介体制追求的是多元模式，但是在实施多元模式过程中，一个由社会创造的权力阶层正在形成，他们通过管理机构和社会经济网络实施媒介权力。多元论的政治学家认为，完全竞争的市场是不存在的，在不完全竞争的市场中明显地会有某种优势利益。
应该说，无论垄断模式还是多元模式，任何一种选择都有其局限性。媒介所有者的权力、编辑方针、国家安全、政治干预等都是制约媒介追求新闻自由和创造性的重要因素。而且，在新的媒介发展环境下，政府对媒介的规制和政策应随着环境的变化做现实的选择，在欧洲和北美，新的媒介规制不断打破旧有的二元模式，向两种模式融合的多元化规制发展。
