美国大法官马歇尔曾有一句名言：“征税的权力事关毁灭的权力。”我国古代哲人也不乏类似陈述，孔子曾经说过，“苛政猛于虎也”。这说明了一种轻徭薄赋的财税体制的重要性。
本章旨在对政府财税竞争背景下我国政府财政规模、财税体制、政府负债与市政债券发行问题以及解决问题的思路进行较为前沿的研究。研究表明，我国的政府财税竞争是一个普遍现象。在财税竞争背景下，我国政府的广义财政规模已经非常庞大，而财税体制的问题和症结显得积重难返。需要确立最基本的规则秩序来框定政府财税竞争，限制政府规模，解决财税体制问题，消除其症结。
一 政府财税竞争与财政规模
财税领域是我国政府竞争表现得最为淋漓尽致的领域之一。政府竞争可以分为纵向政府竞争和横向政府竞争。政府竞争还可以分为政府之间的竞争、政府内部的竞争、政府内外的竞争。政府竞争在我国非常普遍。从我国的实践来看，政府竞争可以带来积极的结果，比如中国经济的高速增长与地方政府竞争有关。它也可以带来消极的后果，比如有人指责说中国的环境污染严重问题也与地方政府竞争有关。政府竞争禁止不了，也不应该简单禁止。政府竞争就像市场竞争一样，两者均需要分别框定在竞争秩序之下。需要一整套的规则来辖制政府财政竞争。
我国是单一制国家，上级政府对下级政府要求服从，而非合作。但在绝大多数场合，我们看到的是消极服从，甚至积极不服从。所谓“上有政策，下有对策”，即为如此。据说，广东人改革开放初期，为了利用好中央给的政策，采取的对策是“看见绿灯你就直走，看见黄灯抢着走，看见红灯绕着走”。如此看来，中央和地方关系的本质既不是合作，也不是服从，而是竞争。唯有竞争才能解释为什么中央政策到了地方之后往往走样。而单纯以对政策领会不足为理由很难服人。中央和地方之间的竞争存在于改革开放之后，也存在于改革开放之前。一大明证是，无论是改革开放前后，中央和地方的关系总体上没有跳出“一放即乱，一收即死”的“治乱循环”。有必要从财政角度剖析改革开放以来中央和地方的关系问题，提出财税体制改革和政府再造对策。
1994年以来，我国财税竞争的一大表现是中央和地方政府分头争取自身从整个财政收入总盘子中获得更大的一个份额，这一竞争属于政府之间的竞争；另一大表现为政府不断扩大财政总盘子占GDP总量的份额，这一竞争属于政府内外的竞争。根据本书的分析，如果政府财政性收入取广义口径，具体包括预算内收入、基金收入、预算外收入、土地出让收入、社保基金收入、新增政府负债余额、国有资本经营预算收入，以及制度外收入，那么这一财政总盘子占GDP的比重可以达到53.62%。这样看来，我国政府的规模实属不小。
政府规模与纳税人日计算
一些美国、德国和印度人每年选定一个“税收自由日”（Tax Freedom Day），庆贺截至那一天，纳税人为向政府纳税挣够了钱，其后才是纳税人挣钱为自家过日子。
根据美国税收基金会的解释，税收自由日要回答的基本问题是：要维持政府的运行，百姓得付出什么样的税收代价？因此，可用官方税收收入总额除以国民总收入。该基金会在2009年3月31日预计2009年美国人的税收总额将为其国民收入的28.2%。2009年1月1日至4月13日的103天的时间恰好一年的28.2%。因此，该基金会把4月13日定为2009年的“税收自由日”。这意味着，截至该年的4月13日，纳税人为向政府纳税挣够了钱，其后才是纳税人挣钱为自家过日子。
公民应承担纳税人义务，并同时享有纳税人权利。国家税务局于2009年11月6日史无前例地发布了《关于纳税人权利与义务的公告》。虽然只是规定了狭义的纳税人权利，却是一大不可小觑的进步。当然，我们还不能指望公告能够指点迷津，告知纳税人有哪些途径去查对自己缴纳的税金是怎么花掉的，有没有浪费，有没有被中饱私囊。无论如何，纳税人越来越关心这样一个问题：为什么自己交税由政府管，政府花钱自己无法过问？
也许我们可以按照一些美国、德国、印度人的习惯，计算我们中国人自己的“税收自由日”。不过，我们在此重点在于就事论事，为其取一个合乎国人中庸习惯的中性名称，那就是“中国纳税人日”。
我们很难适时找到把各种税费加总在一起的政府税收口径，只能从一些零星的材料中大致计算过去某一年度的广义政府税收收入。我们找到和估算的是2009年的数据，计算出我国2009年的纳税人日为7月13日。那是2009年的第193.1天。假设纳税人日为一年中的第x天，那么纳税人日的计算公式是：
x宏观税负率×365天。
其中宏观税负率为：
宏观税负率广义税费收入/国内生产总值×100%
我国实际税费负担包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外财政专户资金收入、五项社会保险基金总收入、新增国债余额、新增外债余额、地方政府新增债务余额、国有资本经营预算收入，以及政府的制度外收入。这些实际税费负担比较重，体现在税收收入之外的各种政府收入规模较大，从而体现在宏观税负比较沉重。
在表格中，2009年预算外财政专户资金收入根据截至2007年的预算外财政专户资金收入外推估算而得。地方政府债务总额采用73800亿元第三方估算数据，其中新增债务余额按照4万亿元估算。制度外收入涉及政府部门未按政府有关法规文件课征的各种“三乱”收费（乱收费、乱罚款、乱摊派）。根据国家发展和改革委员会宏观研究院一个课题的数据，1999年我国政府部门制度外收入大约占GDP的4.5%。鉴于政府行政管理水平在提高，财政管理也比以前规范，我们就取其1999年数字的不足一半，即占GDP的2%作为2009年的政府制度外收入规模。纳入这一数字之后，2009年我国政府可支配的大口径财政收入规模约占GDP的比重为53.62%。此外，根据布坎南的宪政经济学思想，通货膨胀率相当于对百姓的征税。2009年我国的消费价格指数比上年降低0.7%，因此，应该从上面得到的大口径财政收入规模占比53.62%中减去这一百分比，由此得到我国2009年政府广义宏观税收负担率为52.92%。
这样根据上述纳税人日计算公式，我们得到2009年我国的x：
x52.92%×365193.1
这意味着，我国的2009年纳税人日正好超出全年的第193天，即第194天。
我们可以基于现有的计算，姑且确定本年度7月13日为2010年中国纳税人日：截至该日，纳税人为向政府纳税挣够了钱，其后才挣钱为自家过日子。当然，我们也应该明白，政府收上的税费也只是部分用于政府官员自身头上，但是支配权和话语权不在我们手里。
二、1994年之前的财税体制沿革
我国在80年代初开始推行行政和财政分权，统收统支体制解体，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权扩大，地方政府之间的竞争也随之加剧。地方政府之间围绕资源、投资和市场的竞争，虽然带来了一些地方保护和环境污染之类的副作用，但大大促进了地方经济的发展，总体上也促进了国民经济的发展。这里，我国各地实行的财政包干制发挥了重要的助推作用，这是因为地方政府的财政收入是有保证的，而且与地方经济发展挂钩。80年代初到90年代初，我国财政包干制大行其道，各地的体制多样性令人瞠目。这类似于农村家庭联产承包制。在农村家庭联产承包制下，农民适用“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”这一契约安排。与此相应，在财政包干制下，可以说地方政府适用“交足中央的，剩下都是自己的”这一契约安排。
在财政包干制框架内，由于地方政府负责征税，当时的收入管理不规范，地方政府有着瞒报税收收入或者减少预算内收入的征收努力，以及扩大征收预算外收入甚至制度外收入的激励和可能性。地方政府为了吸引外来投资，还会有对之减少征收税费、增加补贴的利益驱动。地方政府对大量本地企业实行包税制，有时还要求本地企业参与提供基础设施来换取减少对其征税，这更是扩大了地方政府博弈可选对策集。结果是：一是全国预算内收入占GDP的比重日益下降，从1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%；二是中央预算内收入占全国预算内收入的比重也每况愈下。虽然中央预算内收入占比从1980年的24.5%上升到1984年的40.5%（部分与“利改税”有关），但从1985年的38.4%下降到1993年的22%低谷。上述发展趋势并不是说中央政府在改变财政收入分配体制方面没有主导权，任由地方政府摆布。事情恰恰相反：1994年前中央每隔几年就要改变对省财政管理体制，寻求提高地方收入上缴基数，增加分成比例。但是，地方政府则是采取讨价还价和上述收入征收和补贴支出方面的变通方式展开博弈。比如，当中央政府试图增加其分成比例或者地方上缴基数时，地方政府一般会强调地方支出缺口和困难，并向中央政府申请更多的项目资金。这样一来，中央政府增加自身收入的要求就容易落空，往往只能部分得到实现。而且，即使其要求实现，也会因为需要向地方提供较大的转移支付而等同于落空。因此，实际上中央的主导权仍然受到严重掣肘，而非未加约束。
上述纵向和横向政府竞争总体上有利于各地经济发展。正因为如此，一些研究者（温加斯特和钱颖一等）把我国的经济与财政体制称为“市场维护型联邦制”，或者“中国式的联邦制”。当然，准确地说，只能说我国的政府体系运行具有一些准联邦架构。也有学者从贬义角度称我国的经济为“诸侯经济”。
三1994年以来的财税体制改革
但是，90年代初中央财政困难是明摆着的。政府职能转型、国企改革滞后也为中央财政增加了负担。很多中央支出超出了市场经济国家典型的政府支出职能范畴，比如国企亏损补贴。我国财政部1990年提出分税制财政管理体制改革方案，并于1992年在天津市、沈阳市、大连市、浙江省等9个地方进行分税制试点。1994年国务院主导了分税制财政管理体制改革。改革通过对地方政府采取“赎买”政策进行：承诺保证地方政府既得利益，通过税收返还保证地方政府原有的收入基数，但在收入增量上中央拿大头，地方拿小头，而地方所获增量收入占总收入增量的比例实际上逐年减少（而且由于计算公式表述复杂，当地地方政府并没有察觉到这种不利走势）。这场改革扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面，基本上实现了其预定目标。当时的预定改革目标是“两个提高”，即提高财政收入在国民生产总值中的比重，提高中央财政收入占财政总收入的比重。一般财政收入占GDP的比重从1995年的最低10.3%稳步上升至2009年的22.6%，而且中央一般财政收入占一般财政总收入的比重从1993年的22%上升至1994年的55.7%，其后在多数年份一直保持在50%以上。
1994年分税制财政改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。这也是分税制财政管理体制的名称由来。
当时根据国务院的要求，各省要根据决定制定对所属市、县的财政管理体制。因此，各级地方政府基本上参照上级政府的做法，与下级政府划分收入，主要采取分税制、分成制或其两者的混合体制，部分仍为包干制，少数为统收统支体制，最近很多地方，尤其是乡镇，还搞了统收统支体制。其中分税制、分成制，或者两者的混合体制，无论如何都或多或少留有包干制这种旧体制成分。当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。
分税制财政管理体制改革中“分税制”之名给人的理解为一种制度化的财政分权。不过，正如从上述中央收入份额的变化可见，其实际结果是财力的上收和集中。分税制财政管理体制改革仍然属于半拉子工程。它强调了中央和地方的收入划分，忽视了各级政府支出责任与财政收入，即财力的对称。当时2003年《国务院有关分税制财政管理体制的决定》只是明确了中央和各省之间财权或者说税收收入的分享办法，并笼统规定了两者的支出责任，但并没有界定中央和地方的事权划分。这里中央和地方各自的收入（固定收入和共享收入中的份额之和）与其支出责任并不挂钩，没有对应关系。鉴于事权和支出责任明确相关，这也说明中央和地方政府的事权和财权不匹配。省以下各级政府的财政管理体制也由上级政府主导，同样存在类似的收入与支出责任、事权和财权不匹配问题。其实我国对各级地方政府的事权不是没有法律规定：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就对各级地方政府的事权做了大而全的规定。其核心内容为各级地方政府承担其本级的事务和责任，而且下级政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级政府交办的其他事项。这样一来，与其说这样一种“大一统”的规定是一种事权划分安排，毋宁说是一种责任转嫁机制。它导致上一级次政府很容易把很多事权和支出责任推给下一级政府。后来的发展也确实表明，上级政府一度把教育等很多基本公共服务事权与支出责任转嫁给了县乡级政府。
具体而言，1994年税制改革之后，属于中央财政收入的包括关税，海关代征消费税和增值税，消费税，增值税的75%的部分，中央企业所得税和上交的利润，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，海洋石油资源税，铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），50%的证券交易税，中央非税收入等。
属于地方财政的收入包括营业税（铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的除外）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、个人所得税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税）、耕地占用税、地方企业上缴利润、城市维护建设税（不含上述划归中央的那部分）、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、契税、遗产和赠与税、增值税的25%部分、大部分资源税（不含海洋石油资源税）、证券交易税的50%部分、地方非税收入等。
1994年分税方案中增值税、资源税和证券交易税属于共享税。从上面的税收收入划分可以看到，中央对地方的财政管理体制中，不仅根据税种分税，而且根据企业隶属分税的特征。其中最重要的税种划归了中央政府。随着时间的发展，中央政府还把个人所得税和企业所得税从地方税变为共享税，目前中央分成60%，地方40%。此外，中央不断上调证券交易印花税的中央分成比例，目前为97%。这是典型的收入权上移的做法。2006年以来，地方税中有些税种已经被中央取消，包括农业税、特产税和屠宰税，有些税种被停征，比如固定资产投资方向调节税。中央保留了对烟叶征收特产税，改名为烟草税。
从以上税收分配和分成可以看出，分税制改革后，中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52%，地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%。而与此相对应的是，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年则为80%。也就是说，地方政府只拿到48%的财政收入，却要承担80%的支出责任，事权与财权严重不匹配。这部分地方预算内收支缺口主要通过中央的转移支付来解决的。对于中国这种巨型的转型国家来说，绝大部分支出历来都是地方发生的，中央没有办法直接去执行众多支出，其通过划分财政体制集中的收入，只能通过转移支付来进行。
可以说，当时的分税制财政管理体制改革虽然是一种原有体制基础上的创新，但并不是严格意义上的“分税制”。我们的分税制财政管理体制只是依据政策文件，没有正式法律，容易被中央行政部门根据需要改变。真正的分税制是税种分开，地方政府有地方政府的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。但我们只是一个财政收入方面的集权过程，它导致的一种现象是从财政支出上看，中国是最分权的国家，但从财政收入分配和税收立法权上看又是非常集权的国家之一。这样分税的结果，导致地方政府一般预算严重依赖转移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通过转移支付转由地方政府支出。地方政府2009年转移支付占地方政府总的支出额是47%，也就是说，地方政府每支出的100块钱里，有47块钱是中央政府转移支付的。
四 我国财税体制的症结之所在
我国中央与地方的财税关系仍然处于失衡状态。总体上中央政府在正式层面集中了征税权，有着出台收入重划方案的主导权，而地方政府穷于应付，但拥有一些事实上的“征税权”和讨价还价空间。随着近年来收入管理技术和制度的日益完善（比如引入国库集中收付制度，土地出让收入纳入预算内管理等），富裕地区地方政府的博弈空间日益减少，较贫困地区的地方政府获得巨额的转移支付，对中央财政的依赖度越来越高。
当前中国的财税体制问题很多，其中包括：
一是税费立法权高度集权。我国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，而且最终需要中央点头，不能充分调动地方涵养税源的积极性。而且税收的立法权往往集中在政府手中，以“决定”、“通知”、“条例”来制定和执行，全国人大和地方人大的作用有限，而且后两者目前本身的人员结构也有问题。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个家庭的财政大权完全交给管家或者保姆来支配，或者一个公司的财权从董事会移交给总经理。
二是我国的税制复杂，税种繁多，税制结构不合理，重复征税严重。比如，我国目前有20余种税收，以间接税为主，直接税为辅，这容易导致税收转嫁问题严重。又如，个人所得税累进度过高，最高边际税率影响个人创造财富的积极性。同一笔毛收入，往往被多次征税，比如工业企业需要首先缴纳17%的增值税，还被征走各种附加税费和企业所得税。再者，个人缴纳了个人所得税之后，当其拿着剩下的净收入，在借入贷款购房时还得交契税、印花税、交易手续费、权属登记费等多种税费。
三是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理。缺乏地方主体税种。单个地方税种的收入规模及其占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自己的财源小且不稳，对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。实际上，我国中央和地方政府间的收入划分方案中，共享税部分规模过大。单单国内增值税、企业所得税、个人所得税和证券交易印花税合计占税收收入总额的份额就达41%。共享税占比越大，“分税制”就越是名不副实。
四是征税管理成本过高。我国分国税和地税两套征税班子。这不仅增加了征收成本，也影响到纳税人的遵从成本，因为后者要面对两套班子，而不是一套班子，而且这两套班子之间还往往争夺税源。
五是我国中央和地方迄今为止的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果，不是基于一些基本规则。中央政府由于拥有政治和行政上的权威地位，往往对事权和财权划分方案有主要的动议权和决定权，因此事权和财权划分缺乏内在的稳定性和法律保障。事实上上级政府能够比较随心所欲地调整事权和财权分配，从而可将事权层层下放，财权逐步上收。地方政府则是通过讨价还价、叫苦、申请项目、收取预算外收入、制度外收入、土地出让以及负债等形式来部分维护财权。
六是在财政支出上，效率还很低。各级政府总体上重视收入，而忽视支出效率。还没有建立透明的、有规则约束的公共财政预算体制，导致纳税人和在立法、司法和行政部门之外作为第四权力部门的媒体不能有效监督政府的财政支出，纳税人交的税也与其享受的公共服务不相匹配。
七是专项转移支付名目过多，不透明，导致财政体制复杂化，并容易造成财政资金浪费和租值耗散。转移支出有个好处是可以控制地方政府，坏处是效率容易走低。转移支付分两种，一种叫一般性转移支付，一种叫专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府可以根据人头标准就很容易算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响。两者均有问题。首先是一般性转移支付更多地被地方政府通盘考虑，容易被集中用于吃饭财政，基本公共服务可能依然缺乏资金。其次转移支付渠道太长，层层截流，例如上级政府往往会将转移支付款挪作他用或抵扣下级政府的税收欠款，这种情况对落后地区的伤害更大。再次是许多落后地区主要依赖于中央转移支付，不再注重培养和利用本地财力，形成地方的独立“人格”缺失症。地方因此失去内生发展的活力。此外，一般性转移支付中的税收返还（增值税和消费税、个人所得税和企业所得税基数返还），是越富的省份拿到越多，越穷的地区拿到的补助越少，落后地区的公共服务仍然欠缺资金支持。不过税收返还本身是中央政府改变财政管理体制，对地方的既得利益的基数补偿，不能过分强调这一补偿机制对落后地区的影响。随着中央转移支付总额增加，这部分在转移支付总额中的占比趋小，2009年占17%，而且其中成品油税费改革转移支付占了3成。此外，在种类上，我国一般性转移支付比较少，专项转移支付比较多，在总额上，则是前者小，后者大，也容易造成财政低效率。
五 财税体制改革的新思路
上述错综复杂的财税体制问题与政府财政竞争关系表明，我国需要加快推进财税体制改革。
在税制结构本身的改革上，地方政府必须要有自己稳定的财源，有地方自己的主体税种。比如依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税（类似社会保障税）归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税主要归地方（基层政府）。那么，我国在税权归属上该如何划分呢？我国是世界上政府层级最多的国家之一，有五个政府层级，包括中央、省、市、县、乡五级。如果按照各级政府在法治框架内均以辖区自治管理方式提供本级公共产品与服务，那么政府级次是几级这一问题无关紧要，而各级政府有其征税权至关重要。比如中央政府通过立法只确定中央一级自身收入的增值税税率，同时确定各级地方政府可加征的地方增值税税率范围，各地具体加征的地方增值税税率（所谓加征率）由各地自行确定，这样既允许一定范围的辖区间税收竞争，又保持总体税制框架的完整性，各级地方政府均有法律上规定的独立税源，即便名称都叫增值税。其他共享税种的改造也是一样的。此外，财产税即物业税的引入也是必要的，它属于地方税，可以成为地方的主体税种之一。但是财产税的加征，必须以减少财产环节的其他征税和收费以及其他环节的征税收费为条件，因为我国的宏观税收负担率已经非常高。我国正在试点财产税。财产税也是让地方纳税人增强纳税人意识、落实纳税人权利和义务的重要手段，它应该首先体现纳税人支付的税价和偏好，以换取政府的公共产品与服务。但是它不应该首先是政府进行房地产市场宏观调控的政策工具。
税收规则如此，举债也可以以此类推。一个地方是否能够发行市政债券，属于地方自主治理的事权范围。但是，如果一个地方没有一套宪政规则、产权保护制度和财政民主程序来确保地方自主治理的顺利运行，往往会出现过度发行市政债券的情况。举债作为对地方公民未来收入的征税，容易对其财产权造成侵犯。为了避免出现这种问题，在没有实行宪政的国家和地区，若要允许发行市政债券，则允许地方政府发行主要以项目收益作为偿债资金来源的收益型债券，而不是主要以政府一般预算收入作为偿债资金来源的一般责任债券。而且，需要对债务余额占地方政府一般预算收入的比例或者占地区生产总值的比例设置一个上限。
一种更为“激进”的税制改革是引入单一税制度。单一税分为个人所得税和经营所得税。两税的税率可以相等，只有一个税率。这种单一税制实际上是涉及个人所得和经营所得的单一税率税制。我们构想的单一税改革遵循霍尔—拉布什卡单一税方案的操作原则：其一是坚持消费税的原则，即对人们从经济中拿走的部分征税，而不是对人们投入到经济中的部分征税（霍尔等，2003：IX）；其二是坚持一个基本的管理原则，即所得仅被征税一次，并且应当尽可能与其来源接近（霍尔等，2003：76）。我们建议的方案也参照了霍尔—拉布什卡的单一税方案，因而也与之相似。霍氏方案里的个人所得实际上指工薪所得，包括工薪和养老金。我们按此口径狭义地定义个人所得税，也称工薪所得税。这里养老金确实也是个人的所得，只不过养老金一般是在个人到了领取年龄的时候才计征。其他个人所得和养老金之外的所得都可以归入经营所得范畴。由此，经营所得定义的非常宽泛。针对中国的单一税方案，无论是工薪所得，还是经营所得，都是从源头上计征。在中央层面，每笔所得只征一次税收。而且只对经济中的消费部分征税，而不是对投资。消费是人们从经济中取走的部分，而投资是人们对经济的贡献。我们把工薪所得税和经营所得税（广义的企业所得税）确立为同一种税率。这样有利于同等对待个人所得和经营所得。
至于财政体制改革，这里需要回答的问题首先涉及中央政府和地方政府究竟如何真正明确划分财权和事权。在成熟的竞争性较强的联邦制国家，比如美国，首先界分市场和政府的边界，然后按照辅助性原则来界分各级政府的事权，再按照各级政府自己的事权，来确定支出责任和支出需要，最终由此决定收入需要。而收入权的来源就是事权、支出权、支出需要，所有这些权力都是辖区内的公民赋予的，是在宪政框架内安排的。所谓辅助性原则指的是，凡是个人和市场能够处置的事务，留由其自身去处置；政府的事权留由最低必要层次的政府去履行，上级政府提供辅助性的支持。而且，上级政府接手或者插手之前，还要考虑自身是否确实能够更好地解决问题。实际上，各级辖区都是在法治框架内以自治管理方式提供本级公共产品与服务。本级辖区财力不足或者公共产品与服务本身有着一些外溢性等因素时，上级政府才有可能插手或者接手，包括转移支付。但是，转移支付额是有限度的，不能扭曲各地方辖区的自主治理积极性，损害一些发达辖区的税收努力。
按照上述思路，在财政体制改革方面可以适用一套财政联邦制原则。财政联邦制可以指称一种理论，也可以指称一种实践。传统的财政联邦制理论最初是马斯格雷夫和奥茨发展的，关注公共部门职能和财政工具在不同层级政府之间的划分。根据奥茨的观点，基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架，关注哪些职能和工具最好要集中，哪些最好分散安置在下级政府级次。财政联邦制实践体现在那些践行了财政联邦制原则的那些国家当中。按照现在通行的分类，国际上按照财政联邦制的原则划分政府间事权和财权的财政体制，就叫财政联邦制，无论所在国家是否属于联邦制国家。
一些学者认为中国的财政体制是财政联邦制结构，另有一些学者认为它是准财政联邦制结构。新帕尔格雷夫经济学大辞典里认为我国属于“没有严格定义的联邦结构”。德国的中国问题专家何梦笔（Herrmann-Pillath）教授认为中国经历了一场“静悄悄的联邦化”。罗兰德认为我国的财政体制属于“财政联邦制”。还有一些学者把中国的经济与财政体制视为联邦制，比如温格斯特提出我国的体制属于“市场维护型联邦制”，钱颖一等提出我国属于“中国式的联邦制”。确实，根据我国财政体制的特点，我们可以将它定位为“准财政联邦制”。
根据财政学家布朗的总结，传统财政联邦制遵循八大原则，虽然对于辖制政府竞争很有好处，但是部分原则仍有缺陷，有待修正，此外还需要补充一些原则。这八大原则是：一是多样性原则。它是指全国性政府级次应当为涉及各级政府之间的事权和财权划分安排的种类和差别提供一定的空间。各个社区对与公共服务的偏好有所不同，因此不能强迫它们遵循单一的模式。二是等价原则。即指在受益地区，公共服务提供的成本与受益要对等。各种公共服务的空间范围各不相同。一些服务的受益是全国性的（如国防），另一些则是地区性的（如道路和洪水控制），还有一些是地方性的（如城市警察和路灯）。要使财政安排真正有效，每项服务都必须通过受益地区的居民投票通过，并由他们支付成本。三是集中再分配原则。即指财政政策的再分配职能（即累进税和转移支付）应当集中在全国性政府手中，否则再分配就会变得无效，居住地的决定也会被扭曲。四是区位中性原则。地区性财政差异常常影响关涉经济活动区位，一定程度的关涉是财政联邦制不可避免的成本，但这种成本必须最小化。扭曲居住地收入决定的差别性税收必须避免。五是集中稳定原则。以宏观政策（稳定、增长）为目的的财政工具的使用应该在全国范围内实行。地方政府没有政策工具形成自身的稳定政策。六是溢出效应的纠正。辖区间的收益外溢导致无效的支出决定，这就要求上级政府的纠正。七是基本公共服务的最低供应。国家政府应当让每个公民都确信，无论他住在哪个州或地区，他都会得到某些基本公共服务的最低水准保证，如安全、健康、福利和教育。八是财政地位的平等性。尽管再分配主要是人与人之间的事，但是不同地方政府的财政需要与可能的平衡存在着尖锐的地区差异，这是不应完全忽视不管的。地方政府间一定程度的财政平等很有必要，这样通过或多或少的税收上的可比努力，才能得以保证最低水准的服务。
在上述传统财政联邦制原则中，部分原则需要得到补充和修正。需要补充的原则包括：一是地方政府竞争原则。即应该允许一定程度的地方政府竞争；二是维护个人基本权利的原则。比如个人生命权、人身权和产权的保护是发挥政府职能和构建公共财政的基础；三是辅助性原则。它要求市场能够履行的职能，无需政府介入，政府事权要放在最低必要的政府级次上，上级政府只提供辅助性的支持；四是授予原则。它是指政府权力来自于民众授予。需要修正的原则包括：一是用相对集中稳定原则取代集中稳定原则。我国这么大，中央集中搞财政政策和货币政策，往往注定不成功。让各省也负责一点可能效果更好，更能克服政府普遍面对的信息不对称和信息不完备问题。二是用相对集中再分配原则替代集中再分配原则。我国这么大，社会保险各省分散搞，或者几个省联合搞，也没有什么不好，各地之间的个人社会保险合同能够相互转换、随着迁徙途径带着走或者异地续付保险费就行。
我们把我国的财政体制定位为“准财政联邦制”，这是因为有些地方符合传统或者修正和扩展后的联邦制原则，另有些地方不符合：第一，我国的财政体制的特点是财政收入立法权和收入权高度集权，地方政府通过一些对策弱化这种集权。地方政府通过争取税源或者征收附加税费获得部分事实上的税费立法权。它们的大规模举债相当于一种事实征税权，因为债务会形成一种倒逼机制，最终需要在将来有人偿还。它们规定了大量地方自行收费项目，还私下实施减免税费规定。第二，地方政府组织法对各级地方政府的政府事务主事和管理事权规定得过于笼统，而且下级政府必须执行许多由上级政府决定、命令、交办的事情，但地方政府有着一定的对策性行为以部分抵消上级政府的要求。第三，我国政府的支出权划分模糊，总体上的支出责任（支出权）和支出主要落在地方政府，很多教育、卫生、城市建设之类的支出责任（支出权）和支出也如此，外加预算外和制度外支出、债务支出、土地出让金支出等等支出，总体上看使得我国在形式上属于财政分权度最大的国家之一，但大量专项转移支付以及收入立法权和收入权集中却是财政集权的体现。第四，我国的财政体制部分遵从了等价原则，比如在提供多数警察服务方面，但部分未遵从，比如在跨地区输水方面，对来源地支付的水价没有反映水的实际成本。第五，我国的财政体制在很大程度上没有遵从辅助性原则和维护个人基本权利原则。比如对国有企业的多种财政投入，包括企业亏损补贴、企业挖潜改造资金、流动资金、科技三项资金、部分基本建设支出，都不符合辅助性原则。至于政府违背维护个人基本权利的原则，最明显体现在当前各地的征地行动当中。
此外，我国的财政管理体制改革是需要行政体制改革的配套的。按照现有的较为严格的收入管理技术和制度，国税和地税两套税收征管班子完全可以合二为一地负责税收征管。此外，根据上述的分析，各级地方政府应拥有法定征税权，在法治框架内通过辖区自治管理的方式自主提供本级公共产品与服务，而上级政府仍然提供辅助性的支持作用。这种治道变革实际上不仅意味着行政管理体制的变革，而且也是政府体制的变革，属于政府再造。这也有助于我国构建一套辖制中央与地方财税竞争的稳定的、面对规则的秩序框架。
综上所述，要框定政府财税竞争和解决财税体制问题，我国不仅需要进行上述财税体制改革和行政体制改革，而是要接受上述经过修正和扩展的一套财政联邦制原则。只有这样，才能一方面实现财政体制的经济效率，另一方面促进实现整个政府体制的宪政效率。
参考文献
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