代宗在吐蕃退出长安之后，受程元振惑言之一就是长安缺少粮食，难以供应内宫及禁军所需。其实，移居洛阳东都也一样缺少粮食。郭子仪提出节衣缩食，偌大的皇朝内宫如何能节省得了哩！有身就得穿衣，有嘴就得吃饭。
粮食已成燃眉之急！一日三餐，顿顿少不了。满朝文武，皆为肚皮着急，缺粮担忧！国家连年征战，国库空虚；贪官污吏，乘乱肥私；黎民百姓，流离失所，以农业为支柱的大唐王朝已是赤地千里，饿殍载道。只有江南叛乱较少波及，农业生产基本稳定，唯一可行之法是立即从江南运粮至京师。可是千里迢迢，河运不通，陆运阻塞，盗贼四起，官军如匪，沿路截掠，运粮京师，谈何容易！代宗皇帝下旨，要宰相元载解决粮食漕运问题。元载越想越觉得棘手，越想越觉得难办。漕运粮食，既琐碎又复杂，既费津力又影响把持朝政，于是他想到一个两全之策，既不妨碍自己擅权朝中，又能运粮京师显示自己辅政有为。他想到的唯一可靠人选便是刘晏。刘晏素有才能，办事严谨，事必躬亲；办事认真，敢于负责；不贪私利，犹有报国忧民之心；更重要的是，这个人素有公望，委他陷入具体事务之中，可免去自己一个争权对手。何况，刘晏刚被罢免相职，再委以重任，一定会感恩涕零，效尽全力。
元载主意已定，即起草奏书，委任刘晏为御史大夫，宣慰各府州道，并领东都、江准、河南、山南转运使。代宗立即准奏，在早朝时宣诏刘晏领旨。
刘晏跪伏在地，侍御官捧着旨令朗朗念道：“令太子宾客刘晏进兼御史大夫，领东都、河南、江淮、山南转运使。”（1）
一股暖流在刘晏血管里加速流动。他知道，再受重用的日子来到了，连忙叩谢皇恩。
侍御官严肃而凝重地大声宣旨：“岁之不易，征伐繁兴，河洛肃然，江外尤剧。供上都之国用，给诸道之军需，庶务征求，未逞少息。火耕水耨，夏葛冬裘，尤馈运而屡空，一戎衣而不足。农人劳而转困，编户流而卒归。囗囗
今区宇渐宁，凋残日甚，惕然在躬，姑务息人。囗囗宜令太子宾客兼御史大夫刘晏，往诸郡宣慰。”（2）
看来，代宗还是了解情况的。形势渐趋安宁，社稷却凋零残破一日甚似一日，农民辛勤劳动却转而贫困。在这篇给刘晏的敕令中，明确授权刘晏严格督察各租庸使、大守县令、禄事参军，对百姓征役科税繁重的，人户逃亡及水旱造成的损失情况，应该一律给予帮助救济，随时处置完毕。对于“官吏之政，在邦必问，知无不为，公道斯在”。对于能够“津于政理，赋均役平”的优秀官吏，一一开列出名单，报告朝廷，以便进行甄别鉴定优劣，予以提拔重用或是另作处理。对于那些“残忍慢法，贪污赃官，有害于人，不应时务”的官吏，也一一开列出名单，具状以闻。代宗在敕令中对刘晏宣慰诸道的目的说：“四海至广，九重至深，使下情上通，常令上旨下达，务于审慎，朕之意深焉！”（3）
刘晏顿首接旨，掩泣而曰：“微臣一片坦诚，忠心可鉴，期报圣恩！”
散朝之后，刘晏感到身心舒展，步履不觉轻盈许多。元载从旁走来，嘴角露出一丝微笑：“刘御史危难受命，可喜可贺！”
刘晏抬眼一看，是宰相元载，连声拜谢：“下官曾苟同元振请天子暂居东都，犹遭官员诽谤，所幸相公始终如旧，不信流言蜚语，似贾谊复召宣室，桑弘羊重兴功利，下官怎敢不悉力报答相公所知啊！”（4）
“刘御史言之过誉！言之过誉！”元载得意地笑了起来，“宣慰事大，漕运尤重，万不可掉以轻心啊！”
“相公勿虑。”刘晏仿佛是位临阵出战的勇士，“下官愿赴汤蹈火，不辞水死！”
刘晏回到私第，稍做准备，即刻离京，奔赴江淮。
行前，刘晏反复斟酌了行进线路。他不是常人所惯用的顺向思维，恰恰是逆向思维。他直奔江淮，反其道而行之，一路考察漕运，一路进行宣慰。
这种考察，看似逆向，实为顺向。漕运起点在江淮，一路漕运京师，究竟存在什么问题，有哪些至要关节？一面实地考察，一面解决存在的问题，可漕事半功倍。
刘晏对漕运实在是太熟悉了。在肃宗上元元年（公元760年）就任京兆尹，兼户部侍郎、度支铸钱盐铁使；第二年虽遭严庄诬陷被贬为通州刺史，但肃宗去世后，即被代宗于宝应元年（公元762年）六月复任户部侍郎，兼任度支盐铁转运使。转运，主要是粮食的漕运工作。
“人生之本，食与货而已。”（5）开元盛世期间，玄宗在开元二十七年（公元739年）就下敕书：“理国者在乎安人，安人者在乎足食。”期望“立法济时，使家有三载之储，国有九年之蓄，虽遇水旱，终保康宁”。（6）可见封建农业经济国家对粮食的极度重视，粮食既是人生之本，也是兴国之本。
《新唐书·食货志》记载：“唐都长安，而关中号称沃野，然其土地狭，所出不足以给京师、备水旱，故常转漕东南之粟。”（7）东南漕运，必经运河，而扬州是当时由长江进出淮河扼邗之处的重镇。所谓江淮漕运，即从江苏扬州运粮至唐都长安的水上通道。具体路线是长江中下游各地粮食由长江漕运至扬州，再由扬州经运河至江苏淮安入淮河，由淮河转入汴水到河陰再转入黄河，入黄河后西上经三门砥柱之险到达渭口，入渭水再输达最终目的地——长安。绵延数千里，水情复杂，水道时有淤塞，尤其是经过三门峡，常常水激船翻，运输极为困难。
漕运是由于封建统治阶级的需要逐渐形成的。战国末期，秦开郑国渠，灌溉田地四万顷；西汉开白渠，又增溉田四千五百余顷。隋朝末年，天下大乱，关中、河东（今山西地区）以及山东、河南广大地区饱受战争之害，人口减少三分之二，农业生产受到严重影响。唐王朝在长安建立之初，所需粮食就有一部分征自江、淮地区。关于江、淮地区的漕运最早记载见于《册府元龟》卷498《漕运》所述：“高祖武德二年（公元619年）八月，扬州都督李靖运江淮之米，以实洛阳。”据查，武德二年，江都当时为李子通占据，直至武德七年（公元624年）才归于唐王朝管辖，唐王朝任命李孝恭为扬州大都督，李靖为大都清长史。《册府元龟》所述稍有微误，但是，唐王朝建立初期从江、淮漕运粮食都是实事。以后唐朝统一中国，政权稳固，北方农业生产渐趋恢复，江、淮地区的农业经济更加迅速发展，独特的自然环境和气候条件，使江、淮成为稻米生产的重要基地。在高祖、太宗期间，朝政节俭，冗员不多，中央政府机构及人员都比较津干。据《通典》记载，唐太宗（公元627-649年）临朝时期，内外文武高级官吏仅六百多人，每年漕运的粮食达不过二十万石。北方如遇水旱灾害，一般临时调发江、淮粮食赈济灾民，或是令饥民就食江、淮、在高宗、武则天时期，多次发动战争，中央政权的机构日趋庞大，官吏人数激增，帝室生活亦越来越奢侈，随着首都长安成为全国的政治、经济、文化中心，皇族、官僚、军队以及统治阶级的寄生奴仆们也游集长安，军粮、薪俸、宫廷支出越来越浩巨，所需粮食远非关中地区的农业生产所能供应，江、淮漕运粮食增到一百万斛，仍感不敷支出。武则天万岁通天元年（公元696年），建安王武攸宜讨伐契丹，陈子昂时为幕僚，为武攸宜《上军国机要事》中说：“即日江南、淮南诸州租船数千艘己至巩、洛，计有百余万斛，所司便勒往优州，纳充军粮。”（8）讨伐契丹，兵马未动，粮食先行，一次所运租米即达百余万斛，而且是完全充作军粮，余外所需尚不在内，可见漕运江、淮粮食之巨。中宗、睿宗时期，中央机构继续扩充庞大，冗员增多，而且多为空耗长安米粮，于政事无补，造成国家巨额开支。中宗景龙年间（公元707-709年），玄宗时代著名贤相卢怀慎时任御史中丞，慷慨陈词，切中时弊，建议裁减冗吏。节约府库。他在上疏奏文中说：“臣窃见京诸司员外官，所在委职，多者数余十借，近古以来未之有也。官不必备，此则有余，人代大工，多不厘务。广有除拜，无所裨益，俸禄之费，岁巨万亿，空竭府藏而已，岂致理之基哉！方今仓库空虚，百姓调弊，河、渭漕挽，西给京师，公私损耗，不可胜纪。”因此，“有老病及不堪理务者，咸从废省，使贤不肖较然殊贯。此济时之切务也，安可谓行之艰哉？”（9）
裁减冗吏，节省开支，革除弊政，谈何容易，真可谓行之艰哉！中宗昏庸软弱，根本不是“行之艰哉”，而是眼看行之艰难，最后干脆拒而行之，一切如旧。唐玄宗李隆基即位，常年漕运江、淮粮食已达一百万石以上。
既然要漕运江、淮米粮，就得维系水路畅通。据《册府元龟》卷497《漕运》中记载，开元二年（公元714年），河南尹李杰上奏玄宗，（黄）河、汴（水）之交有梁公堰，年久失修，江、淮漕运不通。因此请发汴、郑民丁进行疏浚，以图省功速就，公私深以为利。当年漕运粮食达到二百五十万石，其中包括山东、河北各地租米。开元十五年（公元727年），唐玄宗命安及疏决河口斗门，安及闻命而动，调发河南府怀、郑、汴、滑四府县三万民丁整修，旬日而毕。但这种“省功速就”的局部整修疏通，只是收效一时，并非万全之策，也不能保证全线畅通无阻。开元十八年（公元730年），宣州刺史裴耀卿以江南租庸调粮物布帛，每年二月至扬州人斗门常常苦于水浅，无法漕运，至四月以后，才能渡淮入汴，此时汴河又干又浅，只能停留；到六七月才能到达河口；而这时黄河水涨，不能入黄河，又须停留一两月，须等至八九月水落，才能溯河入洛，而漕路多梗，船樯阻隘，运至京城长安常常需要八九个月，备极艰辛。这种直运法带来许多问题，江南老百姓，不熟悉黄河；转雇河师，劳费又势必增加。加上沿途损耗，船翻人亡，加以成本核算，可谓“斗钱换斗米”，所运粮食“五折其一”，即损失达百分之二十。
于是裴耀卿建议采取分段漕运，在河口设置武牢（今河南汜水）仓，巩县设洛口仓，使漕运船只不入黄河，黄河之舟不入洛。同时在黄河北岸设河阳（今河南孟县）、柏崖（孟县西）、太原（黄河、渭水交汇处）诸仓，逐级转运，水通则船行，水浅则贮仓以待。这个建议没有被玄宗采纳。
开元二十一年（公元733年），裴耀卿任京兆尹。京师雨水成灾，粮谷价格腾贵，玄宗将去东都洛阳就食，召裴耀卿复问漕运事。裴耀卿再次提出他的分段运输计划，请于河口（汴渠、黄河分水处）置一仓，纳入江、淮租米，江、淮漕运船只到此下米即回，再由官府雇船分入黄河、洛水。同时，在三门峡东、西各置两仓，漕船输入东仓，由陆路运至西仓，以避漕运三门覆舟砥柱之险。唐玄宗这一次采纳了裴耀卿开通北运的建议。裴由此得到玄宗的宠任，遂于汴水入黄河之口的河陰县置河陰仓，河清县柏崖仓，三门东置集津仓，三门西置盐仓。又在三门之北开辟山路十八里，用牛车把粮食从集津仓运出，陆路绕过三门砥柱，运至三门西盐仓，避免了船翻三门带来的损失。然后再经渭水到达关中。可以说，为了保证京城长安的粮食供应，可谓费尽心机，不惜路遥和劳力。自采用裴耀卿的分段运输法后，河北的濮、邢、贝、济博各州以及河东的晋、绛、魏各州租米，亦输入黄河北岸诸仓，转而入渭水输往关中地区。据《新唐书》卷51《食货志》记载，至开元二十四年（公元736年）的三年间，共运粮谷七百万石，节省陆运脚钱三十万贯。
这七百万石粮食中，属于江、淮漕运的有多少，虽数目不详，但可以推断，当不会低于一半。当时，曾有人劝裴耀卿把节约下来的运费献给玄宗皇帝，进行报功。裴耀卿却说：“这是用国家的财富来媚上求宠，行吗？”他把钱全部上缴做为官商资本的“和市费”。裴耀卿的运输改革，节约了大量的人力、物力、财力，对于关中地区的粮食供应乃至唐朝的强盛，都有重大的意义。开元二十四年（公元736年）十一月，由于李林甫不断向唐玄宗馋言诬陷，以与张九龄结党的莫须有罪名被罢相。裴耀卿罢相后，北运不久也就停废，又继续仰赖陆运。
开元二十五年（公元737年）关中地区丰收，太原仓积粟有余，玄宗下诏暂停江、淮运米，改用布帛代租。停止江、淮漕运的另一个重要原因是，裴耀卿只着力于改善河陰以西的运输，而不及时整修运河，因而由江、淮至河陰一段，依然运输困难。开元二十六年（公元738年），润州（州治在今江苏镇江）刺史齐浣，从润州渡江北至扬州境内，须上溯至瓜步（今六合县境）沙尾，要迂回六十里，船绕瓜步，漕运船只多为风涛所漂损覆没。齐浣则改凿漕路至京口（镇江）埭，直接渡江二十里，又在江北开挖伊娄河二十五里，即达扬子。这既缩短了江南至江北的漕运路程，又免遭了漂损覆舟之患，一年还减少了脚钱数十万贯。这条新开伊娄河，当时称为新口河。自此，江南漕运由镇江直渡长江，由伊娄河进抵扬州，再经运河至淮安入淮河。
唐代大诗人李白爇情赞颂道：齐公凿新河，万古流不绝。
丰功利生人，天地同朽灭。（10）
