西方的社会政策与社会管理，是伴随着近代西方市场经济制度的建立而逐渐形成的，其背后的理念或价值观反映了国家与其公民权利或国家与社会之间关系的认识。这种认识主要体现在传统的左右两派的观点中。右翼保守主义始终坚持市场的根本原则，而不同形式的左翼则更强调社会公正和社会再分配。第二次世界大战后凯恩斯主义盛行时期，左翼政党的这种意图与福利国家模式结合在一起，形成了国家干预主义的模式。进入70年代后，凯恩斯主义政策模式陷入困境，以个人主义哲学为思想基础的右翼保守主义开始复兴，并主导了80年代的政治思想。政治竞争的压力迫使左翼政党改变传统的思想政策体系，由此出现了90年代后的第三条道路。虽然左右两派在自由、平等、公平、效率、干预、放任等问题上歧见很多，甚至相互对立，互不相容，但在捍卫西方体制的核心价值上立场是一致的。
一、国家与社会或个人的关系
在霍布斯之前，关于国家的起源和本质最主流的观点是“神创国家”和“君权神授”论。霍布斯为政治词典提供了两个新词——“社会契约”和“权利转让”，就此创造了一种全新的政治思维方式。他在《利维坦》一书中说，在“自然状态”下人受“利己心”驱动，为保存自己就要消灭别人，“人对人就像狼一样”，因此自然状态是一场“一切人对一切人的战争”。为了避免在这场战争中同归于尽，人们相互订立“社会契约”，把自己在自然状态下具有的“自然权利”“转让”给了一个“第三方”，从而建立了国家。因此，国家的本质就是“社会契约”，而国家权力的来源，就是人民的“权利转让”。但在两个关键点上决定了霍布斯政治思想的局限性：一是国家是契约的第三方而不是其中一方，所以国家只有权利没有义务；二是人民的权利是全部转让而不是部分转让，所以人民不能有权利保护的诉求。
洛克纠正了霍布斯的权利全部转让说，认为个人的财产、生命和自由等追求幸福的权利是不可让渡的。洛克说“自然状态”并不是“一切人对一切人的战争”，而是自由、平等、祥和的状态。人们享有一切“自然权利”，包括自由、平等和追求幸福的权利和执行“自然法”抵御侵犯的权利。但个人的力量是微弱的，无法有效地抵御不法侵害。因此大家与政府订立“社会契约”，把自然法的执行权“转让”给政府，从而建立国家。在上述两个关键点上，洛克与霍布斯分道扬镳：其一，政府是社会契约的一方，因此不仅享有权利，同时也承担义务；其二，个人转让的只是部分权利，而自由、平等和追求幸福的权利是不能转让的。洛克尤其强调追求幸福权利中最重要的财产权神圣不可侵犯。在洛克这里，无论是自然状态下的“人”还是霍布斯所说的怀有“利己心”的人，都是“趋利避害”的人；在社会状态下，“趋利”和“避害”就分离了——“趋利”的权利自己留着，“避害”的权利转让给了国家，趋利之事个人自己做主，避害之事政府必须为个人提供服务。
霍布斯和洛克的“自然状态”这一概念没有认识价值而只有方法意义。也就是说，“自然状态”并无考古意义，它不是历史上真实发生过的情形，人们只是用这个概念去超越人与人之间在一种文化场景历史形成的经验差别，虚构一个前历史的无差别场景，去界定人的最本真的需要和价值。实际上就是康德的理性超越经验范围为自己建造一个“全新的基地”的方法。这个超验的“基地”可以保证在此之上建构起来的“社会契约”的纯形式化，因为社会契约的“立约人”是虚构的、无差别的、抽象的个体，而纯形式化则保证了这个契约的普遍性和必然性。
美国实用主义哲学家理查德·罗蒂曾经有过一段论述：“从17世纪开始，哲学为创建西方民主结构扫清道路方面发挥了重要作用。它能做到这点是通过把政治思考世俗化，把如何实现上帝的意志替换为人类如何获得幸福的生活。哲学家建议人们应该把宗教启示放到一边，至少为了政治目的，就好像人类是自己的主宰，人类的行为就像完全依赖自己，自由地确定法律和机构来满足自己感受到的需要，自由地重新开始。”（罗蒂，2009）这就是霍布斯和洛克政治哲学的方法论意义：把上帝的天国“悬搁”起来，将世界看做是一个由心物合一、善恶纠结的个人组成的世界，世俗生活的意义是实现个人追求幸福的自由意志。从“利己心”出发，一个人可善可恶。就其追求自由、平等和幸福而言，是善的价值取向；就其试图侵占他人利益以增益自己而言，是恶的价值倾向。人自愿放弃恶行的权利这一事件，就逻辑地规定了契约的另一方——政府，保护他善行的义务。这个原理规定了政府应有的职能。一个好的政府必然是一个消极性的政府，而不能是一个积极性的政府。政府的价值取向不是追求善，而是铲除恶（行）。政府无须“为人民谋幸福”，因为没有人委托政府当他的幸福代理人；但政府必须保障人们追求幸福的权利不受侵犯，因为这是人们放弃恶行权利要求得到的回报。因此，国家的职能是消极的，它不把公共利益置于个人利益之上，不要求公民牺牲个人利益去增益公共利益，而把为个人利益提供机会和条件当做公共利益的最高境界。至此，西方古典自由主义的“限制政府的权力以保障人民的自由”的传统理念基本形成。
可以说，在这以后数百年的资本主义发展中，古典自由主义的这一传统理念始终不变。发生变化的或始终处于争论之中的问题是政府应不应该为人民“谋幸福”，或政府应该在多大程度上为人民“谋幸福”。早期的自由主义者如洛克等只强调政府的消极职能，政府只需保障人们追求幸福的权利不受侵犯，“福利”是个人的事，后来的自由主义左派和社会民主主义则强调政府的积极功能，而自由主义左派与右派之间的争论，自由主义右翼与社会民主主义之间的争论，焦点并不在于国家是否应该为人民“谋福利”，而在于国家应在多大程度上为人民“谋福利”。
与早期自由主义理念相应的社会管理主要反映在早期的自由竞争的市场经济时期。政府的社会管理职能十分有限，因为政府无须“为人民谋幸福”，追求幸福是个人的事，因此，政府主要是维护社会秩序，基本不存在消除社会贫富差别的理念，社会保障制度被压缩到只起“社会安全阀”作用的最低水平。这一阶段政府社会管理的基本特点是： 第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行（唐铁汉，2009）。
从工业化初期的原始积累阶段到20世纪初，由于政府自由放任的不干预政策，导致无产阶级的不断贫困化。社会贫富分化严重，社会矛盾尖锐。工人运动和社会主义运动风起云涌，产生了代表中下阶层民众利益的民主社会主义政党，他们主张以和平渐进的手段予以改革。在政治上，他们要求实行普选制，让工人阶级和底层民众能把代表自己利益的人们选进各级议会和政权机构。在经济上，他们要求实行生产资料公有制，以改变资本家凭借生产资料私有制来剥削劳工群众的社会现实。欧洲各国社民党认识到，社会主义的民主、人道、正义、公平和人民幸福的目标只能在民主制下得以实现，因此他们认同西方的民主体制，原先的许多政治主张大大弱化，完全融入西方主流政治，成为与其他政党平等竞争的政治力量，并且在各国都曾上台执政，有的还是长期执政。
欧洲民主社会主义攻击自由主义的放任主义流派的观点，主张国家对经济生活和社会生活必要的干预，以弥补市场失效的漏洞并且在缩小实质不平等上有所作为。这就使国家在消极自由（保障公民的自由权利）的基础上生长出积极自由（提供公民实现自由权利的条件）的维度——通过财政金融政策的调整抹平经济曲线的波峰和波谷，通过公共教育的加强提高全体公民实现自由的能力，通过社会福利制度为弱势人群提供体面的、有尊严的生活，通过高额累进税“劫富济贫”，如此等等。
在这些思想的影响下，到20世纪40年代，福利国家或福利社会逐渐建立与完善，社会政策成为社会管理的重要手段。政府社会管理的基本特点： 第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。（唐铁汉，2009）
政府在社会管理方面应承担怎样的职能，在公共福利方面应该扮演何种角色，是一个非常具有争议性的问题，可以说是社会政策的核心议题之一。长期以来，在社会政策领域，对国家的角色存在着两种明显对立的观点。一派意见支持政府在社会福利提供中扮演积极角色，认为社会政策是必要的。另一派意见则反对政府在社会福利中扮演积极角色，认为福利是个人的事情，国家最多只能提供安全网，对不能自助的人提供帮助。这也是社会民主主义与自由主义的最大区别。由此，在社会政策的理念上存在着两种模式：一种是自由主义的社会政策模式，另一种是社会民主主义的制度性再分配模式。
自由主义的社会政策模式又称“社会政策的剩余福利模型”。这种模式认为，为了满足社会需要，政府的干预应保持在最小的限度内，自由市场是“自然的”因而也是首要的满足个人需要的渠道，国家的干预只能在市场这只看不见的手不能满足个人的需要时才能介入。自由主义者把个人自由权看做高于其他一切的权利，把保障个人自由权视为满足个人需要的前提条件。
社会民主主义的制度性再分配模式直接抨击资本主义市场经济对社会弱势群体的剥削，认为社会政策的作用在于对社会弱势群体采取某种形式的补偿，目的是满足社会需要和改善公共利益，它要求实行资源的制度性的再分配，以保证全体公民生活的安全，提高生活质量，促进社会公平。这种社会政策的两个核心概念是权利和公平，权利概念就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的，而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此在这种思想的指导下每个公民都有权获得社会服务，人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何党派感恩戴德。因此有人认为社会政策的本质就是社会权利的扩展，按照公平性原则社会服务的提供不应仅针对特殊群体的特殊需要，而是基于人们的普遍需要。因此在这一原则的要求下社会服务的对象范围在不断扩大。
自由主义的社会政策模式体现的是剩余主义价值观，是选择性的社会政策，只为有需要的人提供福利和服务。社会民主主义的模式体现的是普遍主义的价值观，认为福利不只是为穷人提供的，而是为每一个人提供。如果把最小限度的普遍主义和最大限度的普遍主义作为一个坐标的两极，那么，自由主义的福利模式靠近最小限度的普遍主义理念一端，而社会民主主义模式则靠近最大限度的普遍主义一端。
布莱克默（Ken Blakemore）对不同福利模式之间的争执作过归纳。简单地说，他认为社会政策的历史说明社会政策主要是围绕这样一些问题展开的，那就是：政府在缓和以市场和竞争为基础的社会状况中应该发挥怎样的作用？政府在保证公民自由和安全方面应该发挥怎样的作用？政府如何保证公民享有消极自由和积极自由？怎样才能使公民既享有免受歧视和伤害的自由，又能接受一定程度的福利的自由，从而使他们过上体面的、有尊严的生活？（布莱克默，2009：28）
二、凯恩斯主义和福利国家
