第23章 传统体育体制向公共服务体制转型分析（二）(4)

（3）项目管理中心模式影响了运动项目协会实体化的进程

按照1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》，运动项目管理的改革目标是使项目协会实体化。然而，随着运动项目管理中心的成立，“中心”，特别是对若干项目综合实施项目管理的中心，似乎被定性为过渡机构，待条件成熟后再让所属协会实体化。在运动实践中，特别是实行项群管理的“中心”，协会对项目的管理仍然是名义性质的，实施项目管理实际上是“中心”所属业务处室。按照这些“中心”运作方式，客观上却影响了协会实体化进程。

在这种管理体制下，项目管理中心既是国家体育总局的直属单位，接受国家体育总局的领导，同时又是协会的常设办事机构。这意味着，管理中心兼有行政、事业、社团甚至企业多种身份。一方面，使得单项协会定位模糊、职能不清，另一方面，管理中心身份交叉，职责不明，直接影响管理的效果。另外，还可能造成协会官僚主义作风以及权力的寻租与腐败。

项目管理中心对运动项目协会实体化的影响体现在以下几个方面：

（1）人员方面。在项目管理中心体制下，单项运动协会基本上没有独立的人事任免权，其负责人和工作人员大多由上级主管部门任命或指派。由于中心的工作人员以前多是在体育行政部门工作，由于习惯了以行政指令为手段的管理方法，在协会的日常管理工作中难免出现管理方面的错位。

（2）制度建设方面：项目管理中心是单项运动协会的办事机构，其只向上一级的体育行政部门负责。管理中心在处理协会的日常工作的过程中，一旦出现上级部门的要求与协会制度的要求不一致的情况时，往往是以执行上一级体育行政部门的要求为第一选择，这就在一定程度上致使协会制度“名存实亡”。

（3）组织管理方面。实际上，在对项目的组织管理上，项目管理中心有着绝对的权力，很多协会在制定各项决策时，并不是通过协会制度的规定程序决策，而是由主要负责人或两个以上的负责人商量决定，严重影响了决策的科学性。

（4）在物质设施与经费方面。目前大多数单项协会所使用的办公场所和场馆都是国有资产，这使得协会和政府有着“割不断”的关系。

3.加快运动项目协会实体化进程的对策措施

（1）转变政府体育管理职能，赋予协会行业更多自治权。政府体育行政职能部门的职责在于制定体育发展规划，有效监督单项运动协会的活动，规范体育市场，通过规则的制定引导体育组织的行为与活动。政府应放手让单项运动协会独立行使行业自治权，只要协会在法律的框架内活动，政府均不应干预。

（2）改革竞赛体制，落实单项运动协会项目管理自主权。应将体育赛事完全交给单项协会举办，而不必以行政区为单位进行竞争。这样一来，一方面有利于协会合理开发赛事资源，将运动竞赛的无形资产转变为商业利益，有利于协会募集社会资源，提高自身的资源获得能力；另一方面，也有利于我国政府体育组织转变机制。

（3）培育基层体育组织，构建社会化的体育组织体系。运动项目协会实体化的进程与基层体育组织的培育和发展密不可分，只有在中国社会培育起众多的草根体育组织，单项运动协会的作用发挥才能有所依托。一方面，体育局系统的专业运动队要逐步转制为体育俱乐部，另一方面，青少年体校等人才培养单位改制成为民办非企业单位或体育俱乐部，国家对这些体育组织进行分类，给予一定的政策扶持，帮助其成长、壮大。

（4）在条件具备的情况下，逐步取消项目管理中心，使运动项目协会独立行使运动项目管理权。积极发展各项目协会的地方会员协会和俱乐部组织，培育、建立协会内部的代表大会制度，会员代表大会真正成为项目管理的最高权力机构。

5.5.3体育事业发展的评价指标体系不够科学合理

体育事业发展的评价指标体系是评价我国体育事业发展的重要工具，也是政府体育行政工作绩效评估的重要参考，对政府体育管理行为有重大的影响，可以说是各级政府体育行政部门工作的“指挥棒”。

在判断体育发展时，必须是全面的、系统的、整体的。体育发展不能仅仅满足于量的增长，而且更要看重质的变化。体育发展在质上的表现是其结构功能是否合理、方法手段是否科学。结构功能的合理性有两个含义，一是指内部子系统之间是否协调；二是指体育与外部系统（如自然、社会、文化、经济等）的发展是否和谐。假如一个社会的子系统不能与经济、社会发展相适应，不能与社会改革与发展方向相一致，可能它的能量越大，其破坏力就越大。同样，一个系统内部自身张力失去平衡，某方面突飞猛进，其他方面停滞不前，就会整体崩溃。在传统体育体制影响下和体育社会化发展战略指导下，我国体育发展运作模式形成了：群众体育逐步转向以社会办为主，体育行政部门积极扶持、协调、指导和依法管理；竞技体育以国家投资、直接管理为主，以社会参与为补充。由于事实上存在“一硬一软”两个价值目标取向，在国家体育事业发展中，体育行政部门实施以竞技体育为重点，侧重于“金牌”、“奖牌”或“总分”为目标的较为单一评价模式。

由于体育发展的评价指标相对简单化，金牌数逐渐演变成为体育发展水平的主要衡量指标，使各级直接管理竞技体育的政府体育行政部门将金牌政绩化，进而把抓各个运动项目的具体训练的工作日常化和事务化，使政府陷入竞技体育的微观事务管理难以自拔。各级体育行政部门政事不分、管办一体，把绝大部分的精力、人力、物力都陷在竞训事务之中，对体育宏观管理能力较弱。在项目管理上，管得多，管得死，项目自我发展能力较弱。此外，“全运会”上各省市金牌争夺达到了白热化程度，而为了金牌不惜代价，社会资源滥用。近年来，这一现象已经引起了广大民众的置疑和不满。围绕“奥运争光战略”来实施的竞赛体制，本应是“国内练兵、一致对外”，通过以赛促训，提高我国竞技体育的整体水平，并非是各地区在经济发展水平差距悬殊的状况下进行零和博弈。同时，金牌导向的结果是各级体育部门不惜血本、重金奖励，过分地重视短期赛事成绩，严重地制约了体育事业的可持续发展。

体育发展的评价指标简单化评价模式，对我国体育可持续发展造成了负面影响。其具体表现为：第一，内部结构的不协调。表现为竞技体育与群众体育、学校体育之间发展的不协调。长期以来，金牌或奖牌数量被当作体育发展的举足轻重的成绩指标。2000年悉尼奥运会，中国金牌总数跃居第三；2004年雅典奥运会，中国金牌名列总数第二；2008年我国成功举办奥运会，并获得金牌总数第一的好成绩。若以金牌衡量，我国体育发展速度之快，成果之显著令人咋舌。然而，此成绩与十三亿人口的体质健康水平、体育参与程度、体育设施拥有数量、人均体育经费形成巨大反差。同时，体教分家、学校体育场馆开放困难、“终身体育”效果欠佳等严重困扰着中国体育的可持续发展。第二，延缓了政府体育管理职能转变和体育体制改革的进程。对竞技体育成绩滑坡的过分关注和担心，值得其成为政府体育部门延缓体育体制改革的借口，传统体育体制向公共服务型体制转型的改革进程也会因此受阻。第三，助长了管理者急功近利和短期投机行为。由于比赛成绩、奖牌数目是各级政府体育部门官员业绩优劣的主要根据和升迁任免的重要条件。第四，比赛中“君子协定”、“场外交易”、“分配金牌”、“假球”、“黑哨”、“官哨”等丑恶现象不断上演，引起公众极大不满。

可见，传统的单一的体育发展评价指标体系严重地制约了体育事业的可持续发展。在新的形势条件下，发展体育事业的导向机制也应该随之发生改变，构建科学的合理的综合评价体系不仅仅是全面评价政府体育部门工作业绩的重要手段，而且也是新形势下完成全面建设小康社会、构建和谐社会、促进社会文明进步的基本要求。

科学合理的评价指标体系，应遵循如下原则：第一，应以科学的体育价值观为导向。以“奖牌”为目标的单一评价模式正是传统的“政治功能导向”的体育价值观的体现。新的体育发展评价指标体系应体现新形势下体育价值观的多元化。即体育不再仅仅是为国争光的手段，更应满足人民群众健身、娱乐、休闲等方面的需求。第二，应以《体育法》、《全民健身计划纲要》和《奥运会争光计划纲要》等法律、法规为依据。《体育法》、《全民健身计划纲要》、《奥运会争光计划纲要》是我国开展体育活动的基本法规、制度，新的体育发展指标体系应遵照其中的规定。第三，应突出投入与产出。不仅要评价体育产出如奖牌数量、体育人口、体育场馆设施数目，更应考虑为相应的投入成本，进行投资效益评价。第四，应对体育发展的各个方面的内容作较为全面的评价。如社会体育、学校体育、竞技体育、体育产业、体育科技、体育设施等。科学合理的体育发展评价指标体系，既应对本地区体育事业发展起到全面、客观地评价，促进体育管理重心的调整和体制改革的深入；同时又应有利于实现区域间体育发展的合理竞争、合作竞争，实现体育资源优化利用，实现地区和区域体育发展双赢、多赢局面，推动我国体育事业发展水平向更高层次迈进。