与政府机构相比，非政府组织不是自上而下的体系，其运作也不是按照行政指令，而是扎根于民间的、权力流动、双向或多向的及独立运作的组织。与企业组织相比，它又具有非营利性。同时，与政府机构和企业组织的组建都不相同的是，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的。非政府组织的特质，决定了它在公共管理中与政府和企业部门不同的角色和地位。
1.非政府组织是公共政策和制度建设的主体之一
非政府组织具有灵活地反映社会各层次、各方面信息的特性，较直接地代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。虽然它不能最终完成公共政策、社会制度和法律的制定，但是它们在政策、制度、法律的制定过程中具有不可或缺的建议和推动作用。
2.作为社会自治组织，非政府组织具备了良好的制度设计
非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用，是通过自律、志愿服务等机制实现的。这种自治机制迎合了人们自主、自立的心理需求，理论上讲，这是资源配置高效率的一个重要前提。
3.具有非营利性质的非政府组织，是市场制度中不可缺少的理想媒介
非营利性和公益性决定了非政府组织不存在与服务对象相冲突的组织利益，因而它有中立性和中介性质。在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间，非政府组织都可发挥其协调的功能。
4.非政府组织是政府提供公共产品和服务的最佳合作伙伴
在公共产品和服务的提供方面，非政府组织有着比较高的效率。非政府组织的参与，改变了政府垄断公共物品提供的局面。在公共产品日益多样化的今天，它还能够在政府忽视或无暇顾及的方面发挥作用。
5.非政府组织填补了政府退让的职能空间，成为优化政府行为的制衡力量
切实转变政府职能，还权于社会，必须有非政府组织作为承接载体。非政府组织的兴起，使其成为一种制衡力量，促进了政府决策科学化、民主化，提高了政府能力。将不属于政府的职能承接过来，降低了政府成本，优化了政府行为，强化了政府组织作为决策者、协调者和监督者的作用。
此外，非政府组织在全球治理中所取得的成就，从另一个层面向我们展示了这种组织形式协同政府并超越政府在区域发展中表现出的独特魅力。
（二）区域行政中的非政府组织
作为政府之外的另一个区域治理主体，非政府组织参与区域合作，其目的是为了倡导建立一种非政府组织与政府之间合作的伙伴关系。这种伙伴关系并不否认政府之间在区域合作中的核心地位。非政府组织的参与，能够利用其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，规避政府之间合作中存在的种种矛盾和问题，为区域的全面合作提供新的选择。
1.促进文化相融
区域合作要想深入的开展，文化的融合是一道不可逾越的屏障。一般认为，区域之间的人文背景差异的现象如果不能相融，一体化就无从谈起。当然，文化相融决不是消除区域内各地区文化的个性，而是从中寻找适应时代潮流的共同点，建立心理趋同、特征鲜明的区域文化。跨区域的文化科技类非政府组织可以承担起促进文化相融、文化资源共享的责任。
2.协调竞争机制，建立区域之间同业行业协会
在建设统一市场、协调竞争机制方面，政府的作用主要是制定法律法规、政策措施等形式约束企业行为。作为非政府组织的行业协会，则通过同行企业的联合，采用自治、自律的方式规范企业，倡导企业间的良性竞争，优胜劣汰，达到全区域内行业资源的优化配置。
3.制定相关标准，建立区域内统一的非政府资格认证、质量检测机构
跨区域的标准认证检测，由非政府组织承担最为合适。它没有政府色彩，可以打消人们对其公正性不足的顾虑。当前一些区域发展中兴起的非政府性质的认证组织说明了非政府组织在这一领域大有可为。
4.倡导信息共享，建立非政府组织主持的分类信息平台
信息平台将对包括经济在内的各领域的各方面能产生巨大的作用。政府的政务信息平台在信息发布、共享方面有不可或缺的作用，但是，光靠政府还不够，当前迫切需要的是建立相当数量和规模的分类信息平台，这项工作无法依靠政府独立完成。因此，应鼓励各类非政府组织建设多样的分类信息平台，真正实现区域内的信息共享。
5.挖掘组织潜力，鼓励区域内现有非政府组织进行区域内联合
在着眼于组建跨区域非政府组织的同时，要深挖区域内现有非政府组织的潜力，鼓励非政府组织的区域内联合，建立互访机制，加强横向联系，推进合作，共同发展。
区域行政主体之间的关系
从第一节的分析可以看出，非政府组织在区域一体化的过程中发挥非常重要的作用，具有相当的地位。但是，作为区域行政的又一主体，非政府组织和政府之间的关系应该有一个什么样的定位呢？本节引入治理与区域治理理论来分析这个问题。
一、“治理”理论及其发展扼要综述
治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与统治相去甚远。它不只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域；不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲主要语言中流行。在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告。该报告对治理作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”因此，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点，分别是：第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
从上述各种关于治理的定义中可以看到，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，政府之外的组织能够发挥很大的作用。政府并不完全垄断一切合法的权力，还承担维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能，既有政府组织，也有非政府组织等其他的治理主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。在实践层面，治理是一个持续不断的过程。在这个过程中，可以使对立的或各异的利益彼此适应，可以采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式的安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门和第三部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。整体而言，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益。所以，“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[俞可平.全球治理引论.马克思主义与现实，2002（1）.]
如果把治理的概念引入区域行政当中，则可以提出区域治理的问题。区域治理是治理理论在区域层次上的运用，它通常就指在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则，以维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。
二、区域行政主体的多元化协同治理
国际经验表明，当代成熟市场经济体制下的治理不仅呈现多元化的治理结构；各种治理机制之间更要相互协调好，即协同治理才能进行有效的治理。目前学术界对政府利用宏观调控手段、市场依靠价格机制分别进行治理活动，以及市场和政府在协同治理中的作用认识较为清楚，但对非政府组织作为治理的另外一极公共行政主体的认识有待深入。鉴于此，本书提出，要构建多元化协同治理模式。
（一）政府的角色定位
在区域一体化过程中，多元化协同治理模式要求政府要从发展经济型角色转变为公共服务型角色，从各自为政的封闭型角色转变为分工协作的开放型角色。
1.政府在区域一体化过程中要充当“平衡者”的角色
政府的总体功能是利用自身的制度优势，消弭市场、个人和社会在区域一体化过程中产生的各类治理失灵现象，通过公共领域、私人领域和第三领域之间明晰边界与均衡制约，达到各类组织、各种权利（力）之间的动态化均势，促进区域协调发展。
2.政府在区域一体化过程中要充当“战略家”的角色
“战略家”就是指政府能够制定适合本地区社会经济发展的战略规划，尤其是如何参与区域经济一体化战略的制定，加强对区域发展的协调和指导，实现区域社会、经济和生态之间的和谐发展。
3.政府在区域经济一体化过程中要充当“服务员”的角色
“服务员”就是指地方政府要以服务行政为理念，培育区域合作发展的市场机制，营造一个成熟、开放的市场经济环境；向区域内的各类群体和组织提供基于区域合作发展的政策、信息等公共服务，提供完善的区域道路、通讯等公共基础设施，实现区域公共服务和公共设施的网络化和统一化。
4.政府在区域一体化过程中要充当“协调者”和“仲裁者”的角色
“协调者”就是指政府要能够解决区域发展中出现的各类矛盾，尤其是加强区际政府之间的交流与合作，减少利益摩擦与冲突；而“仲裁者”就是指政府制定针对区域协调发展的法律规范和公共政策，加强法律的执行和监督力度。
（二）非政府组织的角色定位
1.政策影响者角色功能
非政府组织透过愿景的阐述与咨询，组织成员的正式与非正式运作，集体力量的游说，试图影响政府的政策向非政府组织的宗旨或目标靠拢。非政府组织今天所扮演的角色不只在弥补政府或市场的失灵，而是积极影响政府政策以推动非政府组织事务。
2.被授权参与者角色功能
当今时代，政府透过各种授权，将非属核心事务的业务与管辖，授予具公信力的非政府组织。
3.治理协商者角色功能
非政府组织可以并且应该在政策协商方面扮演被咨询及积极涉入协商的角色，让问题可以通过协商解决。
4.服务提供者角色功能
公共事务的复杂已使得政府功能受到局限，加上正式组织的精简等原因，政府要服务人民的需求最好的方式就是与非政府组织协力，共同服务人民，使人民的需求能够尽可能满足，不断扩大服务的范围与效能。
值得注意的是，我们也不要过分夸大民间组织的力量，在强调区域合作的民间动力的同时，也要防止政府“无为而治”的天真想法。任何区域的发展都需要政府与民间的“两轮驱动”。
总之，区域一体化要获得突破性的进展，或许要从两个方面下工夫：一是政府要进一步退出具体的市场参与，转而构建公平、有序、统一的法制化和一体化市场环境；二是通过区域非政府组织等中介力量，以及跨区域企业集团等市场主体力量的培育，加快建立区域一体化的民间基础。
