国家间区域行政理论
一、国家间区域行政的兴起
全球化是20世纪80年代以来在世界范围日益凸现的新现象，是当今时代的基本特征。随着生产力的发展，货物与资本开始越境流动，进而出现了相应的地区性、国际性的经济管理组织与经济实体以及文化、生活方式、价值观念、意识形态等精神力量的跨国交流、碰撞、冲突与融合。各类生产要素在全世界范围内进行大规模流动。世界大市场开始形成。信息技术的发展使得这一过程呈加速趋势。
然而，全球化也给世界带来了各种问题。主要表现在四个方面：（1）缺少法治道义。任何国家内部的市场化都是随着法治环境的逐渐成熟而成熟的。国际的市场化却不是在法治环境下进行的，也就不可能“成熟”。只要缺少世界政府，所谓国际市场的法治化是根本不可能的。如果没有全球的法治政府，所谓“全球治理”（global governance）就不可能是体现国际公义的治理。
（2）无法预知国家损益。抽象谈论在全球化中获益或受损的条件非常困难。强国、弱国、大国、小国都可能获益，也都可能吃亏。传统的中国是被全球化击败的，却也是从全球化里高速崛起的。大英帝国是从全球化中崛起的，也是在全球化中衰落的。眼下的美国，虽然一直是全球化最大的获益国，却呈现冷淡全球化的倾向，因为美国开始感受到代价。（3）刺激追求差异。全球化导致的“趋同”是浅薄的，全球化导致的“逐异”却是深刻的。追逐不同是全球化时代最深刻的特征。全球化的资本毫无人性可言，它带来激烈的社会变迁，刺激形形色色意识形态的兴起，也必然伴随激烈的社会集团、意识形态乃至民族国家之间的冲突。以往的全球化带来了繁荣和进步，也带来了大革命，带来了国内战争，带来了“世界大战”。（4）促进民族主义和国家疆界。毫无疑问，近代以来形形色色的国际主义都产生于全球化。可是，全球化带来了更强大的民族主义，带来了护照和海关，带来了人员交往的阻隔，带来了“神圣不可侵犯的”国家疆界，带来了更先进的武器和更强大的国防。这一系列问题远远超过民族国家的治理能力，迫切需要各个民族国家、国际组织、非政府组织在内的各种主体协调与合作，解决全球化带来的矛盾和冲突。
然而，全球化问题的解决至少在当前一定时期还必须依赖民族国家政府及其相关国际组织来解决。一方面，全球化削弱了民族国家解决全球化相关事务的能力，使国家行使权力受到了很大的限制；另一方面，正如奥尔森所说的：“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制性或其他手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益。”[奥尔森.集体行动的逻辑，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995.]在全球性公共事务管理方面，民族国家囿于狭隘的国家利益的考虑，往往坐视全球性公共问题的存在，致使大量全球性公共问题难以解决。这种全球化悖论式的发展，在客观上催生了区域一体化和区域行政的产生。
区域一体化是指地理位置相临近的两个或两个以上国家（地区），以获取区域内国家（地区间）的经济集聚效应和互补效应为宗旨，为促使产品和生产要素在一定区域内的自由流动和有效配置而建立的跨国性经济区域集团。区域一体化是区域合作发展到一定阶段的产物。区域合作的加深使得部分国家自愿地约束自己的部分经济甚至相互对等的分享或让渡一部分经济主权，以实现区域内的规模经济，提高成员国的经济竞争力和增强产品的竞争力。这样，一系列的超国家机构得到建立并逐步强化权力，从而引发一列国家间区域行政问题。区域合作的加深使得更多的区域事务产生，如何解决这种逐步涌现出来的各种公共事务成为各成员国日渐关注的一个问题。国家间区域行政的重要性越来越显现。
主权目前全球成型的且比较有影响的区域经济一体化组织已有100多个，不少国家成为多个经济一体化组织的成员。
二、当代国家间区域行政的特点
国家间区域行政是指合作区域内的民族国家，为增强区域竞争力，促进区域发展的相互合作，对区域内的公共事务进行治理的制度安排及其政策举措，它具有以下重要作用。
国家间区域行政的目的在于促进合作区域内国家的利益，解决区域合作中的政府失灵和市场失灵问题，为区域经济的发展创造条件。国家间区域行政是区域内主权国家相互依存的必然结果，也是区域内主权国家行为者站在合理立场上所采取的合理决定，通过部分出让国家主权解决相互依存所带来联合行动的交易费用，是增强国家福利的一种有效的国际合作机制。在世界政府还只是空想而国际机构（包括政府的和非政府的）只能部分有效的情况下，欧盟和类似的超国家联盟能对全球性民主管理作出重要贡献。区域一体化组织或者区域公共事务的治理具有一定的超国家性，由于区域内整合程度不同，国家间区域行政也形式各异，有学者按照区域行政的组织特点把区域行政划分为主权共享型、协议型和论坛协商型。有关国家区域管理有效机制和发展趋向也莫衷一是，众说纷纭。但是，从形态各异的区域合作机制中，我们大致可以概括出区域行政的如下一些共同特点：
第一，国家间区域行政起始于政府之间的一系列条约。国家间的区域行政的实现一般由政府出面，签订一定的经济一体化协议，作为区域一体化管理的合作机制，民族国家通过出让一部分主权，制定共同的行为准则，实现国家间区域公共事务的有效治理。
第二，超国家机构的建立。为了推动区域公共事务的治理，国家间区域管理往往成立一定的超国家机构，作为区域公共事务管理的协调机制，确立区域内共同的规则，以消除经济活动的障碍，促进资源和生产要素的合理配置，充分发挥区域的整合比较优势。
第三，国家间区域行政难以形成民族国家的管理模式。国家间区域行政的合法性权力来源于区域内民族国家基于共同利益的认同，而自愿出让的部分国家主权。公共事务得到有效治理的最终行动主体仍是民族国家的政府，国家间区域行政无法实现民族国家管理的合法性的暴力垄断，对区域内公共事务管理的效力不及民族国家内部的公共事务管理，难以形成一套较为完备的公共事务治理体系和组织结构。
第四，国家间区域行政具有不稳定性。国家间区域行政的特性致使区域行政的不稳定性。由于国家间区域行政过程最终合法行为主体是民族国家的政府，而在区域内，对公共事务解决的认识存在着一定的差异，因而民族主权国家对区域内公共事务的看法往往基于狭隘的民族国家利益，诱发了一系列的冲突，影响了国家间区域行政的稳定性，欧盟和东盟发展的历程，清楚地表明了这一点。
三、当代国家间区域行政的实践模式
经济区域主义运动和区域性贸易协议的签订在20世纪80年代中期加快了步伐，这对世界经济的形态产生了重大影响，在此基础上兴起的区域行政也获得了巨大的发展，许多国家间的区域联合体对如何进行有效的管理，增强区域的竞争力，维护区域利益，解决区域发展中的市场失灵和政府失灵，做了有益的探索，取得了一系列的成就：
1.建立区域行政的主体
公共行政一般是指公共行政的主体为提高有效的公共服务所进行的管理活动，当代区域行政一个最为突出的特点是成立了区域性的管理机构，专门协调和管理区域政治经济发展中存在的问题，并在国际社会以同一个身份参与国际间的事物处理，这种区域性的管理机构在国家间的公共行政的实践中，解决国家间区域行政问题。目前，虽然区域管理的效率还比较低，但无疑这些管理的制度设计，在国家间的区域行政中发挥着重要的作用。
2.建立统一市场
区域行政的目的在于为区域间的经济和社会发展创造条件，现代经济的发展早已超越了国家的界限，要求资源在全球范围内进行配置，以实现最大的经济效益，然而，由于各个主权国家的经济管理制度的差异和基于国家利益的对外经济政策常常阻断了要素禀赋的充分流动，割裂了经济活动的内在联系，各个国家不同的市场规则导致了市场的低效率和市场失灵，因此，国家间区域行政的一个重要的作用就是建立统一市场。
3.协调成员国政策，谋求统一的区域政策
在跨国家的区域发展中，只有在政府之间政策协调的基础上，才有可能得到实现，如果政府之间的各项管理政策不协调，区域经济活动主体的交易费用就会上升，区域经济发展的规模经济效应也达不到应有的高度，因此，协调区域内各个国家的各项管理政策是区域行政的基本诉求。
4.联合提供基础设施
提供基础设施是公共行政的一个基本职能，由于基础设施是一种公共物品，具有消费的非竞争性和非排他性的特点，常常成为制约区域经济发展的一个瓶颈，在民族国家内部的区域发展中，可以由中央政府提供这类公共物品，在国家间的区域管理中，由于涉及不同的民族国家，区域间基础设施的供给更是稀缺，区域间的交往受到很大的影响，为了解决这个问题，突破区域间社会经济发展的瓶颈制约，区域行政主体必须要积极联合进行基础设施的提供。
四、国家间区域行政的作用
1.促进区域经济发展，推进全球化
认为区域一体化与区域行政会阻碍经济全球化的观点，一般都把区域一体化组织产生的根源和动机归结为“与外部对抗”或“与外部竞争”。的确，历史上曾先后出现过一些以与外部对抗为目标的区域集团，战前的英联邦贸易体制与战后的经互会就是其中典型的实例。这类区域一体化组织必然会损害全球市场的统一性，并阻碍经济全球化。但值得注意的是，自20世纪80年代末以来，区域一体化的动因却日益多样化：
（1）一些国家由于感到在GATT或WTO的框架下无法实现自己所期望的全球市场开放目标，所以率先与自己立场比较接近的国家组建区域一体化组织。在全球多边贸易与投资谈判中无法达成的协议，却经常能够在一个范围较小的多边或双边谈判中达成一致。因此，在许多情况下，区域一体化是全球市场开放无法取得进展的产物。例如，由于许多GATT成员拒绝在1982年启动新一轮多边贸易谈判，致使美国在20世纪80年代中期决定与以色列等国家展开组建自由贸易区的谈判，并试图以此向其他贸易伙伴施加压力。由于乌拉圭回合（1986～1993年）陷入进程缓慢且旷日持久的谈判中，致使许多国家担心乌拉圭回合谈判不会取得成功，于是参加区域性贸易安排的国家在20世纪80年代以后日益增多。
（2）一些国家试图通过区域一体化协定来锁定国内制度改革的进程，并为实现进一步的经济自由化和市场开放注入活力。一个国家的制度改革经常面临着国内特殊利益集团的巨大压力，所以改革进程很容易出现反复。一旦一个国家与其他国家签订了区域一体化协定，按照该协定的规定进行制度改革就是其应尽的国际义务，所以国内特殊利益集团将很难通过调整一体化协定的方式来改变改革进程。因此，有人认为，在一定程度上看，一国加入区域一体化组织是向外部世界发出的清晰而可信的信号，表明其所进行的制度改革和市场开放是受到一体化协定约束的，因而具有长期的稳定性。墨西哥与美国、加拿大签订北美自由贸易区协定以及部分东欧国家申请加入欧盟，都有这方面的考虑。1997年金融危机以后，金大中政府改变了此前韩国长期坚持的“非集团化”政策传统，分别与墨西哥、智利展开建立自由贸易区的谈判，其主要目的是期望此举有助于向国际货币基金组织和跨国公司表明进行经济结构改革的决心，以便得到国际货币基金组织的贷款支持和吸引跨国公司的投资。
（3）一些国家试图通过一体化协定来消除主要贸易伙伴对自己的贸易壁垒。这种情况最典型的实例就是加拿大与美国签署自由贸易协定。自20世纪80年代初开始，美国不断运用反倾销税及反补贴措施强化贸易壁垒，致使高度依赖美国市场的加拿大出口受到严重威胁。加拿大决定与美国组建自由贸易区的最主要目标就是保障进入美国市场。欧盟的发展和扩展历程也存在着这方面的原因。欧共体与欧洲自由贸易区本来是两个具有一定对抗性的一体化组织，但随着形势的发展，两者之间终于在1973年达成协议，并分别给予对方工业品贸易以免征关税的待遇，从而形成了大自由贸易区。
