一、经营权放权让利阶段
1978-1984年，是国有企业改革的起步阶段。这一阶段改革的基本思路是放权让利，采取的主要措施是以企业利润留成为重点来扩大企业自主权，即通过放权把剩余控制权交给有经营能力的人，让其经营才能得到充分发挥；通过让利一方面调动企业管理者的经营积极性，另一方面抑制其在拥有决策权后因追求剩余控制权收益而侵蚀国有资产的收益。
（一）放权让利思想的主要内容
党的十一届三中全会后，国家经委、财政部等部门选择首都钢铁公司、天津自行车厂等单位进行扩大企业自主权的试点。1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等诸多文件，给予国有企业一定的自主权，规定凡是实行独立经济核算并且经营有盈利的企业都可以实行利润留成制度，并要求地方部门按照统一规定的办法选择少数企业试点。1979年底，试点企业扩大到4200家。1980年发展到6000家，占全国预算内工业企业的16%、产值的60%、利润的70%。通过扩权试点，企业有了部分的自主计划权、部分的产品销售权、部分的资金使用权和部分的干部任免权等。扩权内容最重要的有两条：
一是在利润分配上，给企业以一定比例的利润留成；二是在权力分配上，给企业以一定的生产计划制订、产品购销和资金运用的权力，打破企业是政府机关的附属物、吃国家“大锅饭”的体制，其基本思路是希望把企业经营好坏与企业和职工的利益相挂钩，以调动企业和职工的积极性。
1980年12月举行的中共中央工作会议对党的十一届三中全会以来的经济改革作了充分的肯定。鉴于1979年、1980年连续出现巨额财政赤字，中央提出了增加财政收入、减少财政赤字的要求。在放权试点的基础上，对工业企业实行利润包干的经济责任制。1981年又在商业系统推行经营责任制，实行的商业企业达17750个，占独立核算企业的35%。同年12月，国务院批准了国家经委等单位拟定的《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》，到这一年底，全国推行经济责任制的工业企业达42000家。
1984年5月10日，国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，明确自主权划分为10个方面：（1）生产经营计划权；（2）产品销售权；（3）产品价格权；（4）物资选购权；（5）资金使用权；（6）生产处置权；（7）机构设置权；（8）人事劳动权；（9）工资资金使用权；（10）联合经营权。
1985年国务院又批准了国家经委、国家体改委制定的《关于增强大中型国营企业活力若干问题的暂行规定》的通知，作了14条规定，要求继续扩大企业自主权。
这一阶段是浙江国有企业改革拉开序幕、初步走向市场、开始与非公有经济齐头并进的时期。当时，浙江省国有经济受到国家产业政策和投资导向的影响，国有经济整体规模较小，国有大中型企业在重点骨干行业和领域分布较少，国有经济占经济总量的比重较低。1978年，浙江省国有经济增加值为47.8亿元，占国民生产总值的比重为38.6%，同期全国国有经济的增加值为2038.5亿元，占全国国民生产总值的比重为56.2%。但也正是这一时期，浙江国有企业作为全国的试点，积极地迈出了国有企业改革的第一步，成为全国国有企业改革大潮的先行者。作为试点的杭州汽轮机集团公司，按照所有权与经营权相分离的原则，建立了企业的自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的模式，经历了简政放权、扩权让利、税利分流、资产承包等产权经营形式的不同阶段，对增强企业活力起到了一定的作用。这一时期，国有企业的活力确实被激发了起来，但随之而来的负面影响也让人们看到了放权让利的缺陷。
（二）放权让利的经验及存在的问题
1.放权让利的经验
放权让利的企业改革，实际上是在旧的体制框架下对政府和企业的关系作局部的调整，虽然这种调整是表面的，但已经触及了“政企不分”这一国有企业的根本性弊端，并试图通过调整政府和企业在生产过程中的权力结构来解决这一问题。可以说，在国有企业改革的初始阶段，我国就抓住了国有企业改革的核心问题，这决定了我国国有企业改革一直沿着正确的方向前进。这个阶段在某种程度上改变了旧体制下国有企业仅仅被动完成指令性计划的状况，促进了企业经营自主权的扩大和利润留存制度的建立，也使企业普遍具有超额完成计划与增产的积极性，发展意识和盈利意识大大增强。改革使行政机关对企业经营的权限有所下放，确实在一定程度上缓解了国有企业的困境。总的来说，放权让利改革较以往的计划体制更有效率。
2.放权让利存在的问题
（1）放权让利改革思路的根本缺陷源于其“社会大工厂”理论基础的不切实际性。这一改革是在不触动企业财产关系的前提下进行的行政性分权、让利，产权制度并无实质变化。由于企业自主权由政府机关和领导人掌握，他们可以给予，也可以收回，企业自主权往往难以落实；并且由于政府目标和企业目标很可能发生冲突，也使得政府很可能随时改变决定，甚至收回已经下放的权力。
（2）伴随着放权让利改革的进行，整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系扭曲，价格“双轨制”普遍存在。这种情况下国有企业的利润水平并不能反映企业的经营状况。于是国家就无法准确评价国有企业的实际绩效，国家从放权让利改革中所得的收益份额也日渐下降。
（3）放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再出现所谓“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政府或主管部门所掌握。与不断扩大的非国有企业相比，国有企业自主权始终不充分。
（4）放权让利政策本身并没有规定企业应上缴国家的利润及企业的资产价值是多少，政府只规定在取得利润时双方的分成比例，这就可能导致企业对其与政府成比例的关心胜于企业的生产。企业在获得自主权的同时，却没有受到相应的约束，企业与上级主管部门讨价还价，使约定条件向企业利润倾斜。由于资源配置机制、宏观政策环境改革不配套，特别是由于不存在竞争性市场，从而没有单一、充分地反映企业经营的信息指标，一旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。企业自主权的发挥，变成一种单纯为企业谋取利益的手段，企业甚至不惜通过减少国家利益来增加企业利益。于是，放权让利改革的实际结果就有悖于国家改革的初衷，由于国家与企业之间的信息不对称，出现了“工资侵蚀利润”的现象。
（5）企业经理和职工是企业人力资本所有者，不是企业固定投入的所有者，企业的所有权归政府拥有。虽然从理论上讲企业财产全民所有，但全民所有的概念太抽象，企业财产在实际中并没有按比例分解归属于具体的个人。因此，企业的职工不能切身感受到作为所有者的利益。由于产权没有明确界定，个人的行为必然是短期化的。
案例：杭州钢铁集团扩大企业经营自主权的尝试
杭钢的改革改制启动于1978年，较早地走上了企业改革改制的探索之路。1978年，杭钢固定资产净值为1.15亿元；铁、钢、材、焦产量分别为25万吨、20万吨、19万吨和26万吨；人均实物劳动生产率为16吨；职工人均年收入为685元。从1957年建厂到1978年，杭钢都在高度集中的计划经济体制下运作，原材料由国家统一调拨，产品由国家统一分配，资金由国家统一拨款，职工由国家统一调配，盈利统一上缴国家，国家对企业大包大揽。改革改制就是要打破这个僵局，从而解放和发展生产力，走出一条有中国特色社会主义的国有企业发展之路。30年来，杭钢为适应我国经济体制改革的形势，从工厂制发展到公司制；从纯而又纯的公有制经济，到构建多元的所有制经济结构；从政府的行政附属物，逐步演变成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和市场竞争主体，进行了一系列改革改制的有益探索与实践，为企业的持续快速发展提供了强大动力。
杭钢改革改制的起步，大体在1978-1988年这10年。这一时期，重点是国家实行放权让利，企业扩大经营自主权。在国务院和省政府关于进一步扩大国营企业自主权的两个十条指导下，杭钢从实际出发，充分运用扩权的有利条件，先后进行了利润递增包干与利改税、工 资总额与企业效益按比例浮动包干的承包经济责任制改革。先后实行了党委领导下的厂长分工负责制和职工代表大会制。1984年初，开始推行厂长负责制。到1986年，通过贯彻执行《厂长工作条例》、《基层党组织工作条例》和《职代会条例》，进一步完善规范了企业的基本管理制度。杭钢充分利用国家规定的计划内2%自销产品、计划外超产产品和副产品等资源，开始运用价值规律，改革经营方式，搞活经营，提高效益。在劳动用工、工资奖金分配制度、干部管理和内部经济责任制等方面，进行了由浅入深的破冰式改革。
二、经营权向所有权改革转型阶段
自1984年底开始，国有企业改革进入了一个新的阶段，其主要特点是“两权分离”改革原则的提出，以实施承包经营责任制为主要手段。
（一）两权分离思想的主要内容
党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，过去国家对企业管得过多过死的一个主要原因，就是把全民所有制企业与国家机构直接经营的企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权和经营权是可以适当分开的。由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中，企业条件千差万别，企业之间的经济联系错综复杂，任何国家机构都不可能完全了解和迅速适应这种情况。如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义，抑制企业的生机和活力。因此，在服从国家计划的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格。这就是当时关于国有企业所有权与经营权适当分离原则的基本思想。
（二）承包经营责任制的实施
1987-1992年，改革开放从经营权向所有权层面过渡，产权制度改革在国有企业改革中的作用日益受到政府和学者的重视。1986年末，国家曾经试图将股份制作为国有企业改革的新形式加以推广。但由于从中央到地方的思想解放不足，人们对股份制这一西方资本主义国家普遍使用的企业制度把握不准，认识分歧较大，因此，在这一时期，承包制作为企业改革的主要形式被确立下来。
1986年12月，国务院在《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》中提出，“推行多种形式的承包经营责任制，给企业经营者以充分的经营自主权”。1987年3月，全国人大六届五次会议通过的《政府工作报告》强调，要把改革的重点放到完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上来。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对国有企业实行承包经营责任制作出了具体规定，并逐步推广。
承包经营责任制通过契约的形式，明确了国家与企业的责任、权力和分配关系，其实质是所有者将自己的一定财产交给承包人经营，通过双方达成的协议，保证所有者得到固定的收益量，超额部分则归承包方所有或按照比例在双方之间分配。承包经营责任制的基本内容就是包上缴国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。在国家与企业的分配关系上，确定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的原则。推行承包经营责任制的目的在于，改变企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的局面，调动企业和职工的积极性；实现所有权与经营权的分离，使企业能以独立法人地位进行市场竞争。一般而言，企业可以结合自身优势，采用以下不同的承包经营形式：（1）上缴利润按固定比例逐年递增；（2）上缴利润基数不变，超收部分在国家和企业之间按一定比例分成；（3）上缴利润定额包干；（4）亏损企业减亏包干；（5）国家批准的其他承包形式。
到1988年，实行承包经营责任制的企业占到全国预算内工业企业的90%，占大中型企业总数的95%。在这一期间，国家还制定了《企业法》、《破产法》，以法律形式确立了国有企业的地位，认可已经实行的一些改革方针和原则。
