从一定意义上讲，“治理”理论是一种扩展性概念。它不仅意味着治理主体和治理范围的扩大，治理方式和手段的多元化，也表明一种价值取向上的变化或者说治理理念上的变化。因为它内含着对“权力归属政府”的假定的否定或者说质疑。因为“治理”作为对国家失效和市场失效的补充的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态。其中体现的参与与合作不是一般的民主机制理念中所包含的以政府为主导的、对社会多样性成分的吸纳、接收，而毋宁是平行的、各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。这里体现的哲学理据有点类似于哈贝马斯的公共领域概念。即各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作，在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。
换言之，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求公民社会（civil society）的出现。“没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”然而，在现当代的中国，公民社会的发育与成熟与否是受到质疑的。正如古德曼在一篇文章中指出的，“省级政治掮客既不属于中央，也不属于地方”，“各省利益主要不是通过社会，而是通过国家形成的”，对那些社会经济类型的企业家（本有可能造就新的地方势力），“要么都有党国社会背景，要么基本上被纳入了党国活动范围之内他们一般都与地方政府建立紧密合作关系”。作者表明，中国的政治治理或者说地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心进行，而不是多元化的分担和共同参与过程，各种体制外力量依然必须被纳入到体制内才能展现其力量和身份，更不用说各个行为主体平行化的治理参与了。尽管以民间商会、行业协会为代表的一些社团组织近年来表现出了良好的发展态势，但政治传统和体制结构决定了中国公民社会的发展远没有出现西方学者所期盼的那种自由多元主义特征以及实现“以社会制约权力”的目标。
当前，中国仍然缺乏有利于公共社会健康成长的制度环境。俞可平认为，中国公民社会制度环境的特征，典型地体现为宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理、双重管理与多头管理、政府法规与党的政策、制度剩余与制度匮乏、现实空间与制度空间的共存。公民社会组织的发展仍然面临着一系列的制度障碍，包括民间组织登记管理上的双重许可制度、民间组织监管上的双重负责体制、年度检查制度、请示报告制度等一系列制度性规定。这些制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。而出现这些制度性障碍的原因在于，公民社会制度环境的设计者和供给者——政府，出于维护政权和政治稳定的考虑而在公民社会组织监管上表现出强烈的限制和控制取向。背后的深层原因在于将公民社会与国家对立起来的理论思维和对民间组织根深蒂固的不信任和防范心态。因此，中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。中国的民间组织绝大多数由政府创建，并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务，但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显着特点。
从中国市场化改革的制度路径来看，中国的市场化改革发轫于高度集权的计划经济体制。市场化进程既是市场要素的成长过程，也是政府让渡权力的过程，同时也是政府职能转变的过程。政府是市场进程的设计者、组织者和操作者。20多年来，尽管中国的市场经济体制环境发生了深刻变化，经济运行的市场化程度明显提高，一般的竞争性产品的市场化程度很高，但正处于全面转型阶段的政府在相当长的时期内依然控制着大部分重要的社会资源，政府政策的变化能对市场主体的行为产生相当大的影响。有学者指出，转型经济为企业经营带来了许多不确定性，其中包括政治不确定性和行政管理的不确定性。政治不确定性是指由政治氛围和政策的变化带来的不确定性。这种不确定性随着社会主义市场经济体制作为改革的根本方向的确立而逐渐降低，但政策变化带来的不确定性依然存在。行政管理的不确定性是指政府和执法部门工作的不透明性和不规范性带来的不确定性，这种不确定性是目前最重要的影响企业的非市场环境因素，它时时给企业经营带来不可预见的风险。
转型社会至少从以下几方面影响了企业与政府之间的关系和企业的政治战略。第一，政府对经济的干预和对稀缺资源的控制虽然较改革前有巨大变化，但和成熟的市场经济国家相比仍然非常巨大，这表现在政府对关键资源（如土地等）的控制、行政审批、对企业进行范围广泛的规制（regulation）、产业政策等。
第二，政府对企业的监管和规制模糊而又粗放。一些学者已经指出，同一些西方成熟的市场经济国家相比，我国政府对企业的监管在规则上呈现出模糊和不够细致的特点，同时在很多领域还存在规则空白。这种状况使得在执行的时候执行者的自由裁决权相对较高，这为政府官员和企业双方都提供了操作的空间。
第三，政府行为还不规范，任意性和随意性普遍存在，依法办事的环境远未形成。
政府的服务仍在相当程度上根据关系的远近亲疏而存在差别。甚至，政府产品和服务还存在买卖关系（腐败的广泛存在）。这样的环境使得企业在经营活动中必须妥善处理与政府的关系——也就是形成一定的政治战略。Peng和Heath认为，转型经济中的制度缺陷（如保护私有财产权的法制环境的不足）、市场的不完善（如资本市场），以及管理能力的缺乏等会限制企业的内在增长（generic grow th）和并购（merger and acquisition）增长战略的使用，从而使以人际网络为基础的增长战略更为可行。在另一项研究中，Choi，Lee和Kim指出，在经济转型的过程中，由于缺乏良好的价格体系和完善的法律系统，从定价和法律执行的角度出发，交易成本将十分昂贵。这就意味着，经济转型中的企业更倾向于利用人际关系网络作为自身经营战略的一部分，而不是通过市场去获取资源或开展战略联盟。
由此可见，中国地方治理多元主体的形成是一个“国家”逐渐退出“市场”和“社会”领域的过程，对于治理结构而言，也是社会自治与公民社会的形成过程。
这与西方国家基于社会与国家二元对立下的公民社会有着截然不同的生成路径和模式。在政府、公民社会与市场的多元治理结构中，政府既要培育公民社会与市场，又要控制公民社会和市场化的发展进程、速度和方向。
三、理解中国地方治理的几个关键概念
1．地方政府
地方政府是地方治理的最重要主体。经验观察，一个完整意义上的地方政府至少有三个要素构成：一是相对稳定的地域，二是相对集中的人口，三是一个地方治理机构。涉及地域概念，我们一般指的是行政区划，行政区划或以山水为界或服从于政治需要，较少考虑由于社会分工、商品经济的发展所自发形成的生产、交换、消费关系的经济辐射圈，即通常意义上的经济区。事实上，经济区与行政区，既有联系，又有区别。行政区的划分，不能不以经济区为基础，尽量求得与经济区的耦合；而经济区的形成，客观上不能不受到行政区的制约，两者不能完全分开。但两者毕竟具有不同的属性，很难达到完全意义上的叠加。首先，经济区的范围、内容、层次随着经济活动的频繁演变而不断调整。其次，经济区的划分以经济为至上标准，行政区的划分则是以地理、历史、经济、政治甚至文化、军事等方面的综合考量，具有明显的综合性。当然，随着市场经济的不断深入，经济区位已经成为行政区划调整撤并的主要因素。
除了一定的地域范围外，一定数量的人口既是地区的构成要素，也是地方政府的行为对象。人口既是生产力的能动要素，又构成社会的消费群体，如何保持适度的人口数量，造就较高的人口素质，优化人口结构和分布，不仅关系着经济的发展，而且事关社会的进步。在地域和人口要素的基础上，广义上讲，地方政府包括地方各级党委、政府及其工作部门；地方各级人大、政协及其工作部门；地方各级法院、检察院及地方其他专政机构；承担行政管理职能的事业单位。狭义上讲，地方政府特指地方国家的行政机关，不包括地方党委、立法机关和司法机关。本书所指涉的地方政府是指地方各级党委、政府及其工作部门，并将之作为一个整体来看待。
