1.2.6.商会、行业协会存在不足，对民营经济的发展有相当的制约作用
经过30余年的发展，我市商会、行业协会从恢复、提高到快速发展，目前已经是相对规范的，也在自身建设、发展方面，以及促进会员企业发展方面，对整个民营经济的发展方面，取得了很大成绩，特别是本世纪来，发展势头很好。但是，我市商会、行业协会无论是自身发展，还是对民营经济的促进方面，仍然存在一些问题，与商会发达地区还有一定的差距。
（1）管理体制较混乱
目前宁波市（也是全国的情况）我国对社会团体实行双重管理体制，一是民政部门的登记注册管理，一是主管部门的业务管理。民政部门只管登记注册，其开展业务过程中行业无法监督；而业务主管单位拥有很大的自由裁量权，具体表现在对协会领导人、活动开展、经费收入及使用、职权移交等方面的影响上，而且各协会的日常管理主要由其业务主管单位负责。而业务主管单位也是有多家。
工商联（总商会）是半官方性质，其下属会员主要为非公企业，而其主管单位却又是党的统战部门。统战部门一般着重政治方面，对会员企业的经济发展并不大重视，因为它还有更重要的政治工作。而行业协会又分为二块，非公这块归工商联（总商会）管理，工业系统这块归经委管理，内有交叉。而民营（私营）企业、个体工商户这块又归工商局管理，其中的民营（私营）企业这块也归属工商联（总商会）管理，二者也有交叉。有的企业既是这个部门主管商会、行业协会的成员，也是另一个部门主管商会、行业协会的成员。不同的部门对商会、行业协会的管理指导不同，即使在同一部门内对商会、行业协会的管理指导也不同。有的业务主管单位介入过深、干预过多，使协会在建设和发展上失去了自主性，民主制度难以保障；也出现商会、行业协会在有的部门变成人人都可管又人人都不管的状况。同时，监督评估体系不完善。目前对商会、行业协会的监督评估体系还不具备或不完善，不利于登记管理机关监督并规范商会、行业协会行为，不能充分激励行业协会自律、发展。会员单位、个人有时同时接到来自不同主管部门的通知，如开会、募捐等，则无所适从。而商会、行业协会组织的一些活动，大多都有季节性，时间几乎差不多，让会员难以应对。因此，商会、行业协会对民营经济的促进作用还受到很大制约。
（2）政府职能转移不够
经委、工商局主管的行业协会、商会，官方色彩依然很浓，一般都是官员担任或退居二线的官员担任协会的主要领导，行业协会难以定位，长官意志较多。调查反映，多数协会受政府部门干预制约较多。许多部门自觉或不自觉地把行业协会作为自己的附属机构，把许多应该或可以由行业协会承担的工作仍作为政府部门的工作，使协会感到无事可做。政府的行业管理职能转变不到位，影响协会职能的确定，致使协会发展方向不明，难以发挥应有的作用，只是政府部门管理企业的工具。协会的自主性不够，无法按市场经济的原则有效组织管理会员，促进其发展。
而工商联（总商会），则由于上面还有一个“婆婆”——统战部，但统战部又不管经济工作，对会员的经济发展、经济要求重视有限。而且活动经费有限，也影响到商会、行业协会作用的发挥。
（3）商会、协会布局不够合理，层次、职能交叉重复
由于多头管理，没有统一的管理机构、管理办法和设置标准，加上我国对社会团体实行分级登记管理制度，协会设置的随意性较大。一个企业，它既要受本地协会的管理，又要受上级协会的管理，还要受其他协会的管理，“婆婆”多，规矩多，制约也多，而协会的功能也难以发挥。光一个模具行业协会，从市级到县（市）区甚至镇、乡、村一级，只要有模具生产企业，都成立了模具行业协会，地方保护主义和无序竞争加剧。比如，一家上规模的私营企业，既要受本行业宁波市级协会的管理，又要受所在地行业协会的管理，还要受工商联（总商会）的管理，多头管理，不胜其烦。另外，由于行政干预大，造成综合性协会设置过多，专业性行业协会设置太少；依附政府的协会太多，独立性运行的协会太少；服务政府的太多，服务企业的太少；人员安置性质的太多，社会招聘的太少，行业协会呈现了亟待重组的状况。这必然影响企业的发展，影响民营经济的进一步提升。
（4）开展活动有实质内容的不多
商会、协会也开展了不少工作，但组织的活动，存在“形式活动多、实质服务少”的弊端；一些阶段性活动比较集中，如座谈会、年终活动、表彰活动、慈善光彩活动等，而且是几家商会、协会都差不多时间开展，因参加不同的商会、协会，都会受到邀请，但企业家们无法分身参加，往往会造成不愉快。
2.政府治理对宁波民营经济发展的作用
2.1.政府治理理论阐述
传统自由主义主张政府不应干预市场经济，对于政府的功能与角色多有限制，主张政府应采取放任自由政策，让市场自由运作，自然可以将资源作最有效的配置，同时达成充分就业。而凯恩斯理论认为，自由市场经济存在缺陷，在失业严重的情况下，单凭市场价格机制无法把资本主义经济调节到充分就业水平，必须由政府干预经济。但也有人认为也存在政府失灵。配置资源的方式很多，可以通过集体决策方式，如政府、团体、组织等，也可以通过个人决策方式，如市场。在不同的情况下，适用不同的方式来配置资源，达到有效率地配置资源，使资源利用最大化。方式的选择是依决策成本与交易成本的大小，以及如何实现个人利益与公共利益的平衡而定。
关于我国民营经济发展与政府治理方面，林毅夫（1994）认为，政府对制度进行强制性制度变迁实质就是政府对其控制的资源进行的重新分配，这些分配方式可以减小或增加经济主体获得各种资源的成本并导致资源使用效率的提升或降低。陈国权、麻晓莉（2003）认为，温州地方政府在民营经济的发展中所形成的一条自发到自觉的制度创新轨迹，是地方政府更改无为与求实创新相结合的结果。转轨时期，地主政府作为当地各种政策的制定者和强制执行者，掌握着各种资源的配置方式，尤其在中央下放权利以后，地方政府对其控制的资源拥有了更为完整的支配权利。在最大化自身利益的过程中不同于普通的经济实体，它最大化的是经济利益和政治利益之和，而不是完全意义上的“经济人”。但是在获得经济利益和政治利益的过程中都存在着风险，并且风险还会随着国家政策以及国有经济和民营经济实际比例的变动而变化，所以地方政府会不断调整自己在资源配置中的行为，并不断趋近于最大化自身利益，资源配置方式只是地主政府实现自身利益最大化的手段。
2.2.政府治理对宁波民营经济发展的重大作用
2.2.1.全国和宁波民营经济发展的历史进程深刻地揭示出政府的主导作用
我国的民营经济，是在十一届三中全会工作重心转向以经济建设为中心后，逐步从个体工商户、私营企业发展起来的。每一步的发展，都与中央、省的政策分不开，宁波市也分阶段执行了中央和省的政策，并结合本地区情况制订了相关的促进个体私营经济发展的政策。这些政策的制订，体现了政府从追求政治利益最大化，转向追求政治和经济利益的共同最大化，而经济的发展为政治的提升奠定了基础，经济的政绩会给官员带来政治上的好处，所以地方政府和官员都有此动力。而由于先天资源禀赋的不足，需要解决本地区的物质生产、人们生活需求困难的矛盾，使宁波的政府和领导更有动力执行好上级的改革开放政策，并因地制宜地制订本地的政策，创造性地发展了本地的个体私营经济、乡镇企业经济，使之在全国逐渐处于领先地位。各时期民营经济的发展，就是宁波地方政府和领导积极发挥政府主导作用的结果。宁波现代经济的发展史，事实上就是一部在政府的默许、鼓励、支持下民营经济的成长史。
（1）民营经济恢复时期（1978-1982年）
党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的指导思想，长期以来受到禁止和歧视的民营经济开始得到恢复，在一定范围内允许其发展。1981年国家发布《关于城镇非农业个体经济若干政策规定》，指出：“个体经济一般是个人经营或家庭经营，必要时，经过工商管理部门批准，可以请一至两个帮手……最多不超过五个学徒。”这是国家首次在“文化大革命”后允许个体经济存在。1982年，党的十二大报告指出：“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展。”这是党的政策首次鼓励个体经济发展。
1982年12月通过的新《中华人民共和国宪法》第十一条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充……国家保护个体经济的合法权利和利益。”这是国家在宪法上首次承认个体经济的合法地位，但是作为社会主义公有制经济的补充。
这时期，在宁波各级政府和领导默许、鼓励、支持下，宁波的个体经济也与全国一样，逐步得到恢复，宁波的民营经济开始发展起来，一些万元户产生。
（2）民营经济逐步发展并取得合法地位时期（1983-1988年）
1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“我国现在的个体经济是和社会主义所有制相联系的，不属于资本主义私有制相联系的个体经济，它对于发展社会生产、方便人民生活、扩大劳动就业具有不可替代的作用，是社会主义经济必要的、有益的补充……要给予法律保护。”1987年10月召开的党的十三大报告中指出：“私营经济一定程度的发展，有利于促进生产、活跃市场、扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济的必要的和有益的补充，必须尽快制定有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法权益，加强对它们的引导、监督和管理。”这是党的工作报告中首次出现“私营企业”的内容，并指出其有利作用。1988年，国家颁布了《私营企业暂行条例》，同时宪法作出修改，增加了私营经济的条款。
自此，民营企业名正言顺地进入国家的经济和政治领域，有了合法地位，民营经济逐步发展壮大。到1988年底，全国登记在册的私营企业总户数是9.06万个，雇工164万人，城乡个体工商户超过1454.9万房户，从业人员2304.9万人。
宁波各级政府和领导贯彻上级政策，积极发展个体私营经济，这时不仅有个体户，还出现了私营企业。1978年底，我市历史遗留的个体工商户仅187户，到1987年底，个体工商户达到105681户，从业人员160407人，注册资金1.9亿元。我市私营企业开始出现，1988年底，我市新设立私营企业275家，雇工3601人，注册资本1803万元。
许多民营企业挂靠在国有或集体单位的名下，以乡镇企业的面目出现，戴“红帽子”，其实就是民营企业。
（3）民营经济挫折中求发展时期（1989-1992年）
“六四”事件后，形势急转直下。反和平演变，姓社姓资的大争论等，民营经济陷入尴尬和进退维谷的境地，但仍在挫折中前进。1991年底，全国个体工商户仅为1416万户，从业人员为2258万人。“左倾”思潮影响下，全国有名的私营企业家就200多个被判刑，罪名大多为违法挪用公款等。20%以上的私营企业转变成了集体所有制，戴上了红帽子；20%以上的私营企业把雇工减少到8人以下，降为个体工商户，个体工商户和私营企业锐减了400万个。
在这阶段，宁波并没有像全国大多数地方一样，因政治形势的变化，转向以政治利益为中心，而收缩个体私营经济的发展，而是外紧内松地保持了个体私营经济的发展。宁波市各级政府和领导，大多数对个体私营经济的发展采取默许态度，鼓励发展。我市到1992年底，私营企业2264家，雇工30350人，注册资本达2.2亿元。同年底，全市个体工商户也增加到147530户，从业人员252492人，注册资金7.6亿元。与全国整体形势不同，我市在私营企业数、个体工商户数等方面这期间却都有大幅增加，这五年的增长速度、增加幅度都大大超过前十年，尤其是民营企业的注册资金（本）的增长速度和私营企业的发展速度更快，从而奠定了我市民营经济发展的“先发优势”。
（4）民营经济大发展、民营企业家产生时期（1993-1997年）
邓小平南行谈话、十四大召开，解决了计划经济与市场经济的争论问题，确立了社会主义市场经济的目标。民营经济有了宪法保护，迅猛发展，也出现了一批称得上企业家的民营企业主。全国出现摘掉红帽子、与国有、集体经济脱钩的大潮。到1997年底，全国在册私营企业已经达96万户，个体户2850万户，从业人员6800万人，私营个体经济工业产值占全国工业总产值的20%。
这五年，宁波放手发展民营经济，至1997年底，全市共有私营企业19812家，雇工266184万人，其中注册资本已经达到127亿元，个体工商户194350户，从业人员343372人。
