第29章 公共利益、民主与欧美广播电视的新自由主义化(2)

总之，政府有意，工商界施压，新技术又提供了可能性，广播电视业的市场化成了势不可当的潮流。当然，只有赤裸裸的政治经济利益还是不够的，广播电视的市场化还得有一套相关的传播学理论。这一套理论把广播电视产品视为一般商品，主张消费者至上，并把市场竞争看成是实现公共利益的主要手段。里根政府1982年任命的美国联邦通讯委员会主席马克·弗劳厄的两句“至理名言”是这种理论的极端表现。他的第一句话是：“电视机只是另一件电器，是有图像的烤面包机”(Horwitz，1989：245)。他的第二句话是：“公共利益就是公众感兴趣的东西”（The public interest is that which interests the public）(Hallin，1996：258)。他在这里玩了一个文字游戏，因为英文中“interest”一词，既有“兴趣”之意，又有“利益”之意，既是动词又是名词。可以看出，市场化的倡导者们并没有公开抛弃公共利益这一原则，而只是重新定义了这一原则，并将市场竞争解释为实现公共利益的手段。他们认为传统的公共广播电视效率低下，机构臃肿，缺乏开拓创新精神。只有在市场竞争中，商业广播电视才能有效和积极地采纳新技术，开拓新的服务内容。他们甚至认为，一个开放的市场会给小制片商们提供更多机会，从而带来节目的多元化(Humphreys，1996：161—162)。

在解释市场化的原因时，还有两点值得一提。第一，就像当初无线电频道的有限性不足以解释公共广播电视制度的建立一样，新技术的发展也不足以解释1980年代以来广播电视的市场化趋势。新技术虽然是促进广播电视业自由化的重要原因之一，技术本身却从来不是自我决定的社会力量。在美国，有线电视技术在1950年代已经成型，但由于政府的限制，直到1970年代后，有线电视业才真正发展起来。在英法，尽管两国政府同样采取了自由化的政策，有线电视在1980年代初发展得并不快，没有给原有的广播电视体系造成太大的压力。在意大利和其他南欧国家，新技术也没有在最初的自由化过程中发挥很大的作用(Humphrey，1996：177—178)。

第二，虽然各国保守势力以及新自由派政治经济理论是市场化的主要推动力量，但是像法国社会党一样，其他国家的一些社会势力出于媒体民主化的愿望，也在某些方面支持政府改革现有的广播电视管理制度。比如在美国，就有知识界部分力量和一些参与媒体民主化的社会活跃分子支持改革。与新自由派理论相反，一些追求社会平等与公正的管理学家认为，像联邦通讯委员会这样的管理机构没能真正地为公众服务，而是成了其管理对象——广播电视公司——的俘虏，处处保护它们的利益。他们认为，现有的广播电视机构及其国家管理体制不够合理，不够公平，没有充分体现民主精神，因此著书立说批评现有体制。而一些社会活跃分子一方面反对政府给现有的广播电视机构松绑，一方面又要求政府在有线电视领域采取开放的政策，以使他们自己也能直接参与广播电视事业，从而打破商业广播电视的统治地位。“倘若你不喜欢媒体，那你自己就成为媒体”，这句话概括了媒体民主化运动中某些活跃分子的一种主张。当20世纪50至60年代有线电视出现时，一些社会活跃分子把新技术当做改变传播现状的突破口，认为可以利用有线电视进行非商业性的、由社群控制的双向性传播(Horwitz，1989，200—203；251—254)。虽然他们的这些愿望在具体的决策过程中被扭曲，但是这种“参与式乌托邦主义”在客观上使他们成了大商业投资者的盟友。

■市场化热潮

各国重建广播电视的重要步骤之一是削减对广播电视业的公共投入。在加拿大，联邦政府对公共性质的加拿大广播公司CBC的财政投入，在1983年与1994年之间按实际价格算削减了23％，这个数字高于国家对军费和所有联邦部门平均的财政削减率。倘若把1998年已经计划好了的裁员数算进去，CBC全职工作人员数目只有1984年的一半(Herman and McChesney，1997：159—161)。在美国，各级政府投入在PBS的经费份额从1973年的70％减至1992年的46.6％。与此同时，企业和私人资助的份额从30％增加至53％，其中企业资助增加了30％，从1973年占总份额的4％增加至1990年的16.8％，而联邦政府的份额从1973年相当于企业和私人份额的两倍下降至1990年的不足一半(Hoynes，1994：90—92)。

在欧洲，部分国家降低收视费，或者干脆废除了原有的收视费制度。英国BBC的收视费在1987年与零售价格指数挂钩后实际减少。BBC被迫采取了一系列开源节流的措施。从1986年到1993年之间，BBC裁员7000人，失去了1/4的固定职员，广播电台数量从原来的48个缩减到1996年的38个。这使BBC节省了数亿英镑的开支(Franklin，1997：185—187).

虽然BBC至今仍未在国内主要频道上播放广告，但它的商业化趋势已十分明显。在内部管理上，BBC推行了“内部市场制”：制片人必须从BBC各部门购买各种服务，倘若外面的服务价格更低，制片人还可以买外面的服务。与此同时，BBC开始在国内外经营商业性频道。它在1991年开始了不靠收视费的营利性的24小时国际服务（WSTV），1995年和私营公司合作开设了两个欧洲卫视频道，1997年开设了24小时国内有线电视新闻频道。它还与美国的有线电视公司TCI合作，计划1998年在美国开设一个叫“BBC美国”的有线电视频道，专门向美国观众提供BBC节目。BBC利用自身多年来在公共广播领域创造的世界品牌效应，以商业性国际服务所得利润补贴国内广播电视服务，来保持其非商业性的特色，这已成了BBC的战略发展措施(Miffin，1997)。

在葡萄牙，公共电视机构RTP的广告收入在全台总收入中的份额从1970年代末的30％增加至1991年的63％。执政的社会民主党在1990年的一次关键性选举前废除了收视费制度，而收视费在当年度还占RTP总收入的20％(Traquina，1995：229)。总之，在整个西欧，从1985年到1989年四年间，广播电视广告收入占总收入的份额从34％增加至40％，收视费从37％降至26.8％(Traquina，1995：229)。

在削减公共广播电视公共收入的同时，原来拥有公共广播电视的国家不仅引入了商业性的有线电视和卫星电视，并纷纷引入私营的常规商业电视网，形成了公私竞争的局面。但与英国原来的BBC/ITV之间的竞争形式不同，许多国家的公共电视网原来就已经部分地依靠广告收入，新的商营网出现后，两大系统在广告收入领域展开竞争。

法国、意大利和葡萄牙等国，短短几年的改革使得原来公共垄断的广播电视体系很快就变成了以市场为主导的广播电视体系，该做法被称为“野蛮的放松管制”（savage deregulation）。意大利在这方面走得最早。1970年代中期以后，公共RAI的垄断地位受到了一些地方性的非法商业电台的挑战。1976年意大利宪法院的一个判决承认了这些地方电台的合法地位，从而引进了私营广播。此后由于国家对私营广播电视的发展基本上采取了放任自流的政策，自由化的进程一发不可收拾。到了1982年，私营电台、电视台达到了1500家。紧接着是迅速的兼并与集中。一些出版商不顾法院只批准地方性电台存在而不准全国联网的规定，擅自建立起全国性网络。到了1984年，房地产商出身的贝卢斯科尼从出版商手中收购了大部分商业性网络，基本上垄断了意大利的私营广播电视业，1993年，贝卢斯科尼控制的三大私营电视网的市场占有率达到44.5％，与公共RAI的46％平分秋色(Herman and McChesney，1997：170—171；Humphreys，1996：179).

在葡萄牙，非法私营电台在1980年代初开始出现。执政的社会民主党在1980年代末通过了新的广播电视法，修改了宪法，使上百家私营电台合法化。1992年10月与1993年2月，两家私营电视网相继开播，葡萄牙电视业进入了公私竞争的局面。这两家电视网一家由前总理巴尔斯马奥(Pinto Balsemao)领导的、主要代表出版商利益的多媒体集团控制，一家则由与天主教会有紧密关系的一些组织控制(Traquina，1995：225)

法国社会党在1981年上台后，通过立法，成立了相对独立于政府的广播电视管理机构。与此同时，社会党政府给予非法商业电台以合法的地位，并且引进了商业性的娱乐电视网La Clinq。与右翼政府不同，法国社会党制定了一套庞大的公共有线电视计划，建立了由国有的哈瓦斯广告公司经营的付费电视Canal Plus，并与比利时、瑞士的公共广播电视机构合资建立了专门弘扬法语文化的公共卫星频道TV5。右翼政府则在1986年到1988年短暂执政期间迈出了欧美广播电视市场化最大胆的一步。法国最主要的公共电视频道TF1被私有化，原来国有的电视制作公司——社会党建立的Canal Plus，以及控制着部分地方电台的一家公司也相继被私有化，社会党的公共有线电视计划也移交到私人手中(Humphreys，1996：180—182)。由于两届政府左右开弓，法国在1990年代已经成了欧洲在广播电视市场化方面走得最远的国家，公共广播电视由此从垄断地位沦为唱配角的地位。

在西班牙，由于弗朗哥政权的长期独裁统治，广播电视一直在政府的直接控制之下，没有形成相对独立的公共广播电视制度。直到1980年代初，当别的西欧国家已经开始引进市场机制，走上市场化道路时，西班牙才开始匆匆搭上建立相对独立的公共广播电视体制这趟车。1980年西班牙成立的公共广播电视机构RTVE及其相应的管理体制基本上遵循了西欧原有的公共广播电视的公共利益原则。这一体制强调了广播电视信息传播和社会文化教育功能，以及自由、平等、参与等民主原则。由于独裁的政治历史，西班牙1980年代的广播电视法案特别强调培养公民的民主意识和尊重少数派利益的精神(Lopez-Escober，1992：164)。到了1988年，西班牙广播电视就赶上了市场化的潮流。这一年西班牙议会通过立法，允许政府批准开播三个私营电视频道。公共电视网的两个全国性频道在1990年代初还拥有50％以上的观众，其经济来源几乎全部依靠广告（1986年是97.6％）(Humphreys，1996：127)。私营台开播后，公共与私营电视对广告的竞争十分激烈，两大系统都不免用暴力、色情等内容来吸引观众。由于没有公共投入这一物质保证，西班牙政府倡导的公共服务原则基本上是一纸空文。

与以上各国相反，英国虽然是撒切尔主义的发源地，但由于公共广播电视传统历史悠久，深得民心，甚至得到保守党议员们的支持，再加上强有力的议会和社会精英阶层有效参与英国政治决策过程，英国的政策不像意大利那样失控，或如法国那样呈一边倒趋势，广播电视市场化的步骤比较平稳，整个过程也充满了妥协，最后没有走得如撒切尔主义者所希望的那么远，国家作为英国广播电视的组织者和管制者的地位没有根本改变(Sparks，1995：140)。

除了前面提到的BBC内部外部的商业化改革之外，英国广播电视的市场化是通过一系列的专门立法得以实现的。1984年的《有线电视法》首先瞄准电视市场，新成立的有线电视管理机构（CA，1990年与IBA合并成了后来的独立电视委员会——ITC）不仅在有线电视建台和节目内容方面没有IBA管理无线广播电视那样严格，而且明显发挥着推动有线电视发展的功能。1990年代，由于有线电视发展仍然停滞不前，政府进一步放宽对这一领域的管理，以至于到了可以允许外资进入和利用有线电视来提供电信服务的地步。结果美国的有线电视公司和电话公司很快进入了英国市场，并基本控制了英国的有线电视业(Herman and McChesney，1997：168)。