9.1.2立法：“缓行”？“即行”？
主张立法应当缓行的观点也有两种主要的理由。第一种是出于对法的稳定性的考虑：
现在我们国家的宪法差不多每五年都要修改一次，这在世界宪法史上都是少有的。之所以修改频繁是因为我们国家正处于经济社会转轨时期。新闻法作为母法的子法之子法，如果现在制定出来，恐怕每年都得修改一次。修改次数过多，等于法律就丢失了它应有的权威性和可信度。与其这样，我们还不如现在加紧新闻法制建设，暂不考虑制定新闻法。将来时机成熟再考虑制定也不晚。
但是，首先从宪法修订的目的和作用看，宪法的稳定性始终是相对的。任何国家的宪法都要随着时代的变迁而发生变化，往往变化的是宪法的具体条文，在国体、政体、原则、人权等基本问题上是稳定的，有的国家甚至在宪法中专门规定这些方面在任何时候都不得被修改。目前，我国政治、经济、文化等领域各项制度都处在改革调整之中，当旧宪法文本不能适应新的发展需要时，对其进行修订是很正常的。宪法修改是宪法变迁的一种方式，宪法变迁是宪法发展史上的常事。所以说维护宪法的权威和尊严，不仅在于维护宪法的稳定性，还要确保宪法条文能够反映和满足现实需要。
其次，法律的完善必然要经历一个渐进的过程，不可能一蹴而就。就新闻法而言，它既要规范公民和各种社会组织运用新闻媒介的权利和义务，也要规范新闻机构的设立和运作，还要规范新闻机构的从业人员的采访、报道和传播等行为，以及规范新闻传播的内容等等。其中，新闻机构的设立和运作，一些具体性问题必然要随新闻媒体管理体制和运作机制改革的发展而相应做出调整；随着政治、经济、文化、科技等领域改革的不断深入，必然会对新闻传播提出新的要求，因此有必要适应社会发展的需求，对新闻传播的内容适时进行修订。即便将来我国的法治化建设达到了一个较高的程度，这种情况也会继续存在的，因为新闻事业作为整个社会系统的一个分支，不可能孤立存在，必然要受到其他子系统的影响。这就决定了新闻法也必然处在逐步完善、不断发展之中。
再次，现在出台新闻法未必要每年修订一次。而本着实事求是的原则，如果现实需要，即便每年修订一次又有何妨？与宪法的修订原则一样，在基本权利和义务问题上不变的前提下，根据传播技术、管理体制、运行机制等方面的发展给新闻事业带来的新的变化，对新闻法的一些具体条文进行修订，社会各方是可以理解和承受的，并不会影响到新闻法的权威性。这至少要比一个不断急速发展、新问题层出不穷且社会关联重大的行业，仅仅依靠弹性极大的经验、指示和空洞、零散的“新闻法制建设”，去等待“将来时机成熟也不晚”要安全得多。所以，中国法学界的泰斗江平曾言：
《新闻法》、《出版法》、《结社法》，这样的三部法律，不能只看作是某一部门的法，或是某一部门从业人员的法，它是涉及到宪法规定的公民政治权利，即“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”怎样具体落实。
相较而言，第二种主张新闻立法缓行的理由来自于官方解释，似乎更有力一些。持此论者认为新闻立法应当慎之又慎，担心“一放就乱”，因为“新闻自由的含义太广，理解多有不同。”2002年国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受记者采访时说：“新闻自由的含义太广，理解多有不同，中国出台《新闻法》条件还不成熟，过早出台可能不利于新闻传播的发展。”如何界定新闻自由是新闻法要解决的核心问题，实际上指涉如何在各利益主体之间分配权利资源。但由于我国长期以来的新闻事业管理体制，造成权力决定权利，以及不同级别新闻媒体事实上的不平等。不同的利益主体从自身的既得利益出发，形成了对“新闻自由”的不同主观解读，因而他们对制定新闻法的内在需求也不尽相同。因此，要等到各利益主体自觉自愿地达成对“新闻自由”的共识时再考虑出台新闻法，恐怕也只能是一个良好的愿望了。
以回避矛盾的途径达到新闻立法的“水到渠成”，即使存在这样的侥幸性，也很难具备理性的说服力。真正对于“缓行论”起支撑作用的，还是“一放就乱”的担心。它就如同一根不知底细、传说中的“高压线”，横亘在参与论争的双方，并且因为“苏联、东欧搞新闻法，搞得国家一片混乱”的经验之谈，使得这根“高压线”更增加了危险色彩。
然而，随着近年来对前苏联解体研究的深入，一些似是而非的结论开始被澄清。比如前苏联解体的原因由原本主要归结于戈尔巴乔夫的个人行为，开始深入联系到积弊丛生、病入膏肓的制度性痼疾，而其中涉及到《新闻法》的部分，也颇具戏剧性：在即使是立场对立的历史当事人，在这一点上也达成一致，不是因为《新闻法》而导致社会混乱，恰恰是因为没有《新闻法》而导致极端言论失去控制，最终造成了民众思想信仰的崩塌和混乱。在戈尔巴乔夫本人撰写的回忆录第九章《多一点光亮：公开性》中写道：
我本人也注意到了某些偏差：批评逐渐带有侮辱、谩骂的性质，往往发表一些公然诽谤的材料，歪曲事实，颠倒是非……开始时我们还试图用往日惯用的方法加以摒除：总书记提醒“首席思想家”注意，那人则向宣传部长作出指示，部里再召集编辑记者开会，指示他们应当怎么做才对。但是这些久经考验的方法渐渐不起作用了。编辑们开始“顶牛”，有些人干脆就不听话……我却愈来愈趋向于得出结论：必须保障公开性免受侵犯，但大众传媒也应当承担明确的责任。要办到其中任何一点，都不可以采取“喝令”编辑的办法，而只能诉诸有关新闻出版的法律。我的这种想法最早考虑成熟大约是在1986年，但待到其得以付诸实施，已经耗去了不少时间。
可见，在社会各利益集团矛盾激化、政权合法性乏力时，行政指令根本无法阻止坏疽带来的崩溃性后果。而最终参与发动1991年“八·一九”政变反对戈氏的核心人物之一、前苏共中央办公厅主任博尔金在《戈尔巴乔夫沉浮录》一书中也写道：
公开性使人感到兴奋，可以大声说出多年来积压在心底的话，可以指责任何人……没过多久，人们几乎想怎么干就怎么干了，这种无限的民主化就连西方的有关专家都感到吃惊。
最终，当姗姗来迟的1990年6月12日，前苏联颁布《新闻出版法》这建国以来的第一部，也是最后一部新闻法时，已经挽救不了这个庞大帝国的命运，十几个月后苏联宣告解体。所以把“生于乱世”、刚满“周岁”的新闻法当作苏联解体的“祸首”，实在是缺乏说服力。
同样，就像有学者指出的那样，以东欧等国为例来论证新闻法对国家、社会稳定不利同样难以立足：捷克斯洛伐克是在剧变前24年就颁布了新闻法（1966年），罗马尼亚是剧变前18年颁布了新闻法（1974年），而阿尔巴尼亚、保加利亚在剧变前就没有进行过新闻立法。可见，新闻法并非导致这些国家解体的直接、根本的原因。那么，一部可以“治乱”的法，又为什么会被同时认为“致乱”的法呢？在当下中国的背景下，《新闻法》作为权利的赋予与限制，其由现实与历史造成的本身复杂性也正在于此。
参照各国的新闻法实践，规定的权利、义务基本包括知情权、名誉权、隐私权、肖像权、诽谤、更正和答辩、新闻报道与司法、追惩制、预防制、舆论监督、新闻记者的权利和义务、保守国家秘密、禁止淫秽、著作权等，以保证言论、出版、新闻自由的有序运行。
而我国目前有关新闻的规制仍然比较零散地停留在宪法《宪法》第二十二条规定了中国新闻事业的性质、任务和作用：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业……”；第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”；第四十七条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”；另外，《宪法》第三十八条、第五十三条对诽谤、保密等作出规定：“禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，“中华人民共和国公民必须保守国家秘密”。原则性但同时流于空泛的规定中，《刑法》、《民法通则》、《保守国家秘密法》、《未成年人保护法》等涉及新闻规制的法律中，则多以禁止性条款为主。至于以国务院名义颁布的行政法规、以国务院所属部委名义颁布的行政规章、以地方人民代表大会及其常务委员会名义颁布的地方性行政法规等，则更侧重于管理角度出发的限制性规定为主。还有一种规范，虽然不是法律，却一直在新闻实践中扮演着比法律甚至更为重要、明显的作用，那就是由中共中央制定的或者中共中央宣传部制定的新闻政策，或宣传纪律，并且相应地各级宣传部也有各自的规定。
虽然《宪法》明确规定，公民有言论、出版自由，但在各种各样的政策法规中，绝大部分内容是控制、管理新闻媒介的，有关新闻传播主体的权利方面的内容则很少。所以共产党和政府对新闻媒介的管理，显得效率很高，特别在近十多年来，常常发挥了积极的社会作用，但宪法言论、出版自由，却在很大程度上难以落实。这种状况首先表现在对新闻取舍的制约上。总的说来，研究者们认为我国目前新闻法制中的许多规定，实质上都是围绕着宣传和禁载两个方面。
9.1.3症结所在：谁可以创办传媒，拥有怎样的权利
由革命时期形成的历史传统延续至今积累的惯性，使得新闻法自提至议程起在权利的扩张上就充满了分歧，并且20年来几乎未有弥合。例如，在1988年3月，北京新闻学会在研讨新闻法时归纳出四个“热点”问题：
一、新闻自由；二、民营报纸；三、舆论监督要不要经过批准；四、新闻业的性质、作用，主要是宣传还是大众传播。
及至次年2月，在上海新闻立法报告会上，参与起草新闻法的人士又归结为九个方面：
一、新闻法早出台还是晚出台；二、新闻法应立足现实还是理想的超前的；三、是否允许私人办报；四、新闻自由；五、新闻的功能；六、舆论监督；七、法律责任；八、新闻仲裁制度；九、新闻工作者自律。
进入上世纪90年代末、新世纪初后，魏永征教授则归纳了立法的几个矛盾：
第一，法律的刚性与意识形态的弹性的矛盾。社会主义思想与资本主义思想之间的界限很难区分，即使可以区分，也不能立法禁止资本主义思想，但是又不能让资本主义思想自由传播；
第二，权利的平等性和权力的等级性的矛盾。权利是“Right”，权力是“Power”。目前，每个新闻媒介从属于不同等级的机构，因此采访的权能不同，比如在央视和县级台的差异。但如果用法律规定一个权利Right，就意味着大家都自此平等；
第三，社会控制功能与表达功能的矛盾。目前新闻媒介承担着社会控制的任务，要对整个社会进行整合。而如果公民行使言论自由时，反映的问题不是党和政府所要解决的问题，表达就不是那么容易；
第四，法的稳定性与舆论导向的随机性的矛盾。法律是稳定的，舆论导向在不同场合不同时机是不同的；
第五，在法律地位上，党和政府的喉舌与人民的喉舌的矛盾。在法律地位上，政府和人民是两种不同的法律主体，新闻媒介应该归之于哪一边，这个问题难以解决。
但是，如果我们据此进一步分析，会发现与其说是“矛盾”，不如说面对利害时的“取舍”：意识形态之间的竞争若要用法律的形式加以固化，则说明意识形态本身的说服力出了问题，此时意识形态也就失去了自身作为达成共识、凝聚人心的存在理由；新闻媒介的等级制直接导致了官本位下的种种权力寻租行为，对于媒体本身而言，媒介组织的首脑会因为官位的争取或保全而违背职业要求，甚至其中的一些人会因此成为新闻立法的阻力，这可能也是新闻立法一直“动静大、雨点小”的原因之一。对于媒体的监督对象而言，此时“传媒论行政级别，最大的用处是某些人可以用来抵制新闻舆论监督”，下级一旦不服从上级，自然就成为毫无组织观念。其他矛盾，也大概如此：构成“矛盾”的双方，多数时候在价值理性层面并不势均力敌，而是在工具理性上的利益割舍上难以决断。
而在最早一批参与起草《新闻法》的孙旭培教授看来，新闻立法的真正难点是三个：
一、新闻自由应该规定哪些实质性内容？没有此种表述，新闻法中的“新闻自由”会像宪法中的“言论、出版自由”那样，无法界定，也没有操作性。在其实质内容中，能否包括新闻不受法律规定以外的权力的干预；
二、舆论监督应该规定哪些实质性内容？其内容中能否包括媒介可以批评一切违背宪法和法律的人和事；
三、新闻法应该规定谁可以创办传媒？面对全部媒介国家化的情况，现在提出的问题是，公民和法人能否参与创办传媒？目前的新闻法草案被要求不涉及创办传媒，而由出版法去规定。这样的新闻法显然是不完善的；而出版法草案，则规定要创办传媒须有主办单位和主管单位。
