静乐、岢岚两县经济运行情况调查报告
按照地委、行署领导安排，2000年11月28日至12月2日，我们调查组一行4人（组长：地委政研室主任王忠华，副组长：行署扶贫办主任高如峰，组员：地委政研室副处级研究员胡计堂、行署秘书处信息科科长鲁立煜），先后深入到静乐、岢岚两县展开调研。调研采取与县委、政府主要领导座谈，与县有关部门领导座谈，深入到企业、地头现场了解，走访农民、职工等形式，共选择了15个代表正反两方面情况的典型，接触近百人，进行了详细了解。两县县委书记王海、李毅亲自汇报（两县县长均外出联系项目未能参加），有关部门密切配合，使得调研能够顺利进行。现将调查了解到的情况及我们的思考建议报告如下。
一、两县主要经济指标完成情况和总体印象
从调查了解的情况看，静乐、岢岚两县作为本区的两个典型的贫困县，今年以来，总的经济形势不错，发展势头良好，各项主要经济指标预计到年底基本都能完成地区下达的任务目标。领导班子内部协调配合，干部群众情绪稳定，特别是“三讲”以后，两县均无集体上访现象，政局总体上是比较稳定的。
1—10月份，静乐县国内生产总值完成年度任务的77.8%，工业总产值完成72.8%，地方国有企业实现利税完成45%，财政收入完成76%，社会消费品零售额完成93.6%。预计到年底，除地方国有企业实现利税有点问题外，其他都能完成年度任务。农民人均纯收入预计达到850元，粮食产量7600万斤（比去年增长10倍）。岢岚县国内生产总值1—10月份完成任务的80%，工业总产值完成84.8%，实现利税完成92.7%，财政收入完成67.6%，社会消费品零售额完成81.9%。预计到年底，各项指标均能完成年度任务，农民人均纯收入1000元，粮食产量2852万公斤（比去年增长3倍）。就经济发展的总体趋势看，两县均形成一种良好的态势。
围绕扶贫攻坚、产业结构调整，静乐县重点抓了国企技改、改制，及生态基础设施建设。工业上，主要抓了4个企业的改制、3个企业的技改和2个新上项目。改制方面，电石厂、杜家村煤矿、邢家沟煤矿、水泥厂实行了对外租赁，已全部启动生产。技改方面，电厂的1#、2#机组循环流化床焦炉改造即将完成，年创收可望由300万元提高到500万元；水泥厂机立窑改造已经省经贸委立项，投资570万元，现已投入100万元；五星常压锅炉厂的无烟节能型环保锅炉，中科院院士李静海考察后已与行署及静乐县政府签订联合开发合同。新上项目方面，21万吨焦化厂目前与太原市电建公司、省晋煤公司签订合作协议，投资总额5000万元，预计明年9月投产，届时年上缴税收达1500万元，相当于现在全县一年财政收入，这是一项财政翻身骨干工程；还有宁静铁路化北屯煤台即将建成，年可望创收200万元。生态环境及基础设施建设上，去年以来，重点抓了“四山四沟一川”的建设，先后投入资金1640万元，搞了风神山、老龙山、天柱山、朝阳山、条子沟、白草沟、连连沟、朝家会沟，以及汾河川的建设，总治理面积9.7万亩。其中今年的5.2万亩，目前已完成30%。此外，还创办发展教育基金基地300个，面积7093亩，荒山荒坡8742亩，今年可创收80万元。
岢岚县，立足于产业化的整体推进，主要实施了“四头”并重的发展战略。一是“抓羊头”。目前养羊已达到40.4万只，农民人均养羊6.4只，户均24只；养牛3.5万头，户均2.1头；养猪4.1万头，户均2.5头。去年全县农民人均养殖业纯收入451.4元，今年可望达到732元。二是“治山头”。围绕生态环境建设、退耕还林还草项目的实施，主要抓了10万亩的草树及人工沙棘、穿地龙的种植，力争三年后达到全县人均7亩成片林、0.5亩经济林、10亩沙棘林、1亩穿地龙。其中生态环境建设项目1999年共投资1125万元，目前到位475万元，完成水保治理65.78平方公里；草地治理100公顷；坡改梯441公顷；植树造林2034公顷，封山育林4003公顷，分别占计划的95.83%、41.3%、147%、96.4%和100.01%。退耕还林还草总投资697万元，目前已退耕1.7万亩。其中种植干果经济林6000亩、山杏沙棘6600亩、油松沙棘混交林2400亩、草2000亩。三是“战地头”。主要实施了10万亩黑葵、10万亩优质红芸豆、10万亩优质小杂粮，3个10万亩“丰产工程”和10万亩干鲜果生产基地建设。四是“举龙头”。围绕养殖、沙棘、穿地龙三大产业的发展，目前已形成芦峰肉食品公司、暖神绒毛公司、佑铭皮革公司、酸溜溜饮料公司、生物化工厂等一批龙头企业。三年内这些企业产值将达到1.1亿元，利税1500万元。立足明晰产权、增强活力、夯实后劲，重点抓了企业改制及技改。目前，全县16个国有、二轻企业（国有、二轻各8个），已有10个企业彻底拍卖，实现了国有民营（其中国有6个、二轻4个）。新上和技改项目中联康生物化工厂年产50吨皂素生产线已投产运行；暖神公司在北京建立了后续加工和销售基地，具备了远红外被服生产能力，并计划新上山羊毛复合材料生产线；佑铭皮革公司新上了制革和喷浆生产线；酸溜溜公司新上了全自动包锡纸盒生产线和沙棘可乐生产线；芦峰公司新上了沙棘易拉罐生产线。“四头”并进，种养加协调发展，实现了生态经济产业化发展的良性循环。
从总体上看，静乐、岢岚两县围绕产业结构调整，做了大量的工作，成效是明显的，经济的扭转复苏初现端倪，两县正在走向生态经济发展的良性轨道。但作为经济发展的支撑，机遇性因素、政策性因素、市场的藕合因素等，仍是重要的方面。主体后劲尚未形成，从大的范围上说，更缺乏一个拳头骨干项目和产品。经济的发展在短期内并不能从根本上缓解财政的压力，解决广大农民的脱贫问题。
二、基层的反映和要求
在这次调研中，我们发现了目前在基层特别是贫困基层工作中面临的一些困难和问题，也听到了基层的一些呼声和建议，现归纳如下：
（一）财政吃紧，特别是“两个确保”面临很大压力
目前，静乐、岢岚两县工资均发到9月份，欠发2个月。其中静乐预计到年底财政缺口达720万元，594名国有企业离退休职工的养老金全部纳入了社会化发放，但其中仍有290人不能按时足额领取养老金；凡领取下岗证的国有企业职工都按时足额领到了生活保险金。岢岚县由于资金紧缺，全县1344名下岗职工至今未签订协议，也未发下岗证；离退休人员510人，1—10月实际收缴养老金89.2万元，占应收缴总额的43.3%，发放138.1万元，欠发64.9万元。年内社会化发放率预计可达到80%。他们建议，上级应适当增加对贫困地区保险基金的注入，同时上级对贫困县的财政收支重新进行科学测算，变“基数法”为“因素法”，考虑贫困县支出费用高的因素，确定合理的转移支付额度。
（二）扶贫资金面对千家万户实行“小额信贷”发放，撒了胡椒面
他们建议，要统筹使用，主要用于贫困山区水、电、路、电视通信等基础设施建设，特别是财源建设资金应集中用于贫困县骨干项目的扶持。
（三）给贫困地区适当下放权力，实行特区自治
如公安、工商、地税等上划的局长的任免应放到县里。据岢岚县组织部的同志讲，按《地方组织法》规定，这些局长为政府组成人员，应由同级人大常委会任免，但现在上划属于一种违法行为。另外，他们还建议，资金管理要改变现行省级审批，以项目审批的办法，实行指标切块到县，项目县定，扩大县级使用资金的自主权。
（四）贫困地区应享受更多的优惠政策
除扶贫资金外，目前贫困地区基本再享受不到什么优惠待遇，诸如税收等。建议地区尽快出台有关优化环境的政策，便于县里操作。
（五）上级对贫困地区要给予更多的关怀
在政治上、经济上能够给予优惠待遇。岢岚县提出，目前县级班子中有三四名带括号干部，希望上级给予重视。静乐县提出，希望地区领导能够多深入贫困地区搞一些调研，或者配一些高素质的领导下去多搞调研，少搞一些检查、收费。
（六）撤乡并镇难度较大
主要是被撤乡的领导干部的去留问题、安排问题。该措施迟迟不能实施，导致这些干部人心涣散，情绪不稳。建议要谨慎从事，以免引起混乱。
（七）项目资金及计划的滞后问题
据静乐县反映，目前上级的多数项目资金是在后半年甚至第四季度才到位，而且还要求年底前要达到计划要求，严重影响项目的顺利实施。另外，他们还提出，地区每年的国民经济计划后半年才下达，不能发挥应有宏观调控作用，没有多少实际意义，应尽可能早些下达。
（八）农民卖粮难问题
由于小杂粮不在粮食保护政策之列，因而粮食部门得不到政策贷款的支撑敞开收购。一方面粮食部门无力收购、职工没事干，发不了工资；另一方面农民产下的粮食卖不了，对政策有意见。
三、我们的思考和建议
这次下去调查，事前我们拟订了详细的工作方案，电传到两个县，使县里有了更充分、更具体的准备，使我们在较短的时间内能够了解更多的、更详实的情况。调查结束后，我们又用了两天的时间，针对调查了解到的情况，特别是针对存在的困难和问题，进行了认真的研究讨论，结合全区的工作，提出了一点想法和建议，供领导参考。
（一）对现有扶贫体制要进行彻底改革，重新审视扶贫解困
现有扶贫，无论从体制上还是方式上，都不适应经济发展的需要。主要表现在四个方面：一是扶贫资金实行“小额信贷”发放，一户2000元，撒了胡椒面，扶懒不扶志，是一种“输血”式扶贫，而非“造血”式扶贫，并不能从根本上解决贫困的问题。静乐、岢岚两县由于去年的严重干旱，农业大幅度减产，当年有相当农民脱贫后又返贫，其中仅静乐县就有5万人返贫，使全县的贫困人口一下从4.1万增加到9.1万人，增加一倍多。不从产业基础着手扶持改善，只能是揠苗助长。即使今年脱贫了也是暂时的，谁能保证明年、后年不返贫呢？而且“小额信贷”实行抵押借贷，真正的贫困户无力抵押，并不一定能贷上，能贷上的不一定是最困难的户。所贷资金，往往当作一种救济款，并没有多少风险意识、偿还意识，真正能用于生产开发的寥寥无几。有相当一部分是用于吃喝、盖房、娶媳妇、打饥荒，甚至其他违法行为。二是扶贫资金由各级农业银行直接发放，存在着权利和责任的不统一。商业银行的运行动机是赢利性、流动性、安全性，是扶优不扶劣，扶富不扶贫，其并不承担扶贫的硬性义务，真正承担扶贫责任的是各级政府。而政府有责任，没有协调调度资金的权利，导致扶贫的具体操作有心无力。三是“摘帽子”与“戴帽子”的问题。上边要求尽快摘掉贫困的“帽子”，而下边怕失去扶贫的优惠政策条件，千方百计压低收入指标，要求继续戴贫困的“帽子”。这是体制造成的一种矛盾。四是绝对贫困与相对贫困的问题。由于经济基础较差，近年来，尽管各级付出了很大的努力，本区广大农村的贫困人口仍未能稳定摆脱贫困，尚有返贫现象，而且城镇干部职工有相当一部分面临贫困的威胁。过去是农村贫困，现在是城乡二元复合贫困，贫困对象一分为三：农民、工人、干部。与此同时，浙江等一些发达地区已完成资本的原始积累，跨入二次创业阶段。相比之下，我们和人家的差距在拉大，即使我们稳定脱贫了，要赶上人家，还有很多路要走。同样的GDP，人家的质量和含金量要比我们高出许多。针对这些问题，我们感到，脱贫解困是本区今后的一项根本任务，把扶贫工作要摆到各项工作的中心位置。同时对现有扶贫体制进行彻底改革。具体包括两个方面：1.对现有贫困核定标准考核体系进行改革。考核的重点要放到贫困人口的“造血”能力上。参照“小康”标准，除人均纯收入外，应增加人均拥有基础条件（基本农田、畜禽饲养量及水、电、路、机械、广播电视通信等基础设施条件）、人均就业机会、人口素质（教育、科技等）、恩格尔系数等。既要看当年收入水平，更要看是否具备稳定增加收入的能力。2.对现有扶贫资金运作方式进行改革。变政府扶贫为政府和社会共同扶贫，全面引入市场机制。要将各种扶贫资金统筹起来，集中使用。资金指向要分作两大块。一块由各级政府直接操作，主要用于贫困地区水、电、路、通信、移民等基础建设。具体发放实行工程项目招标监理制、报账制及以工代赈的方式。另一块资金交给社会中介组织运用，主要用于种、养、加产业开发，集中力量扶持一些具有带动辐射作用的龙头产业项目（如公司+农户式项目等）。地区各县市组建扶贫开发中介组织。县市一级叫开发中心，具体由扶贫办、农业银行各派出代表并与贫困户代表组成。中心设立董事会，由所有代表民主选举，定期换届。中心既对政府负责，又对银行负责，更对广大贫困户负责，是一种不受任何一方干预的独立自主、自负盈亏、自我完善、自我发展的市场主体，主要从事扶贫资金的发放、回收、循环、周转，并与农户及扶贫企业签订合同，提供产前、产中、产后服务。广大贫困户及扶贫企业自愿加入中心，成为中心社员，享受中心一切权利。中心实行微利经营，所得收入除维持自身正常运转，提留公积金、公益金外，结余部分向社员分红，并向扶贫办、农行适当上缴一部分。通过这一中介组织，在政府与农民之间，农民与市场之间架起一座桥梁，有利于广大农民尽快步入市场。对政府来说，中心与农民结成利益共同体，是广大农民的代言人；对农民而言，中心是一种市场运行载体（是农民过河的船）。地区的集团中心，由地区扶贫办、地区农行、各县市中心各方代表组成，负责对各方的协调和对各县市中心的监管。集团中心性质相当于集团公司，同样也是独立法人。通过这样对扶贫资金的有效运作，不仅能够充分提高扶贫资金的使用效率，而且将极大地带动和辐射民间社会资本的跟进，更好地推动全区民营经济的健康快速发展。当然这方面的改革要与上级协调好，争取上级的大力支持。
（二）真正推进国有企业的彻底改革
这个问题喊了多少年，为什么一直没有多少实质性进展呢？我们认为，根本性的问题还是各级领导的思想不够解放。比如说，一些领导怕落历史罪名，不想在自己任上将国家经营了多少年的企业卖掉；还有一些领导担心企业卖掉后，职工没办法安置。据说，也有一些领导在企业入了暗股，怕一改革露了马脚；更有一些领导，表面上很积极，上边讲深化改革，回去传达贯彻，把上边的精神原原本本搬弄一番，最后把改革的任务原封不动推给企业；也有的地方，虽然有行动，但仅仅是把企业换了个牌子，厂子叫成公司，本质并无多大改观。所有这些问题，都是严重制约改革的因素，必须彻底消除。国企改革越快越好，越彻底越好，必须尽快从根本上动大手术。如果继续拖下去，暂时表象上效益好的企业最终也会被拖垮，资产流失殆尽。静乐袜厂就是一个例子。这个厂子早就提出破产，但一直破不了，一直拖着，现在设备已被盗走了不少，越放越不值钱。深化国企改革是政府的事，必须由政府拿起来干，靠企业自己改掉自己是不可能的，是不会彻底的。这方面，岢岚县国企拍卖、静乐县商贸流通企业抵押包干的做法，很值得借鉴。建议对全区的企业尽快组织一次摸底，根据实际，一厂一策，拿出方案，分类指导，尽快推开。为排除各种干扰，加大监督协作力度，地区要向各县市派出专门工作组，协助县市工作，责任到人，限期完成。具体操作中要注意两种倾向：一种是久拖不改；另一种是极力主张快改，以掩饰和逃避自己的经济问题，防止一种倾向掩盖另一种倾向，稳扎稳打，积极有效推进。
（三）创新人才机制
我们贫困地区之所以贫困，一个根本性的问题是人才短缺。但我们目前的情况是，一方面生产一线人才缺乏，从外引进；另一方面，大量优秀人才闲置机关，发不了工资，面临机构精简的考验。而且一部分干部职工背地里偷偷摸摸从事第二职业。我们认为，与其从外引进，倒不如开发本地现有人才；与其偷偷摸摸，倒不如光明正大，名正言顺。要大胆放开人才，盘活人才。结合机构改革，先开渠后放水，将更有利于人员精简矛盾的解决。这一方面，岢岚县的经验很值得借鉴。目前，全县已有241名干部职工走出机关，领办创办经济实体193个，总投资达到1148万元，业已收到良好的经济和社会效益。放开干部、盘活人才，从一定程度上来说，就是解放生产力，其所带动的不仅是资金、技术、资源的合理配置、有效组合，更是观念的转变、聚合效应和辐射效应的扩张，而且通过创造宽松的环境，还可以极大地吸引外部人才的加盟。面向新世纪，特别是“十五”规划的制订，在战略上，我们要进行大调整，坚持知识与资源并重的方针，实行软硬兼施策略，全面创新人才机制，全面务实地扭转用人导向，充分发挥知识人才在推动全区经济发展中的重要作用。
（四）积极推进民主政治化和决策科学化
民主政治化是基层政权建设和党建工作的根本措施，也是实现决策科学化的重要途径，是推进全区经济健康快速发展的重要方面。静乐县娑婆乡推行的民主公议制度、岢岚县推行的党员联户扶贫制度都很有效，值得推广借鉴。地委、行署今后应建立健全民主决策咨询制度，对重大事项的决策能够广泛听取专家、权威人士及广大群众的意见。同时设立重大建议奖励基金，对那些为全区发展提出重要合理化建议的同志，给予重奖。
（五）加紧做好加入WTO的各项准备工作，稳步推进对外开放，以开放促发展
加入WTO，标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程。这对于我们来说，既是机遇，也是挑战。我们本身基础差，适应能力差，就得“笨鸟先飞”，及早做好准备工作，占领制高点，免得到时手足无措、无处下手、被动挨打。因此，地委、行署应尽快着手组织一个课题组，研究制订工作方案，同时加强与外界的各种联系，注意研究国内外的一些有价值、有潜在效应的信息，及时指导我们的产业结构和经济运作方式的调整。从某种程度上说，一条有价值的信息，比盲目调产更为重要。
2000年12月
