6.1 联市制结构适应机制
为适应新的环境产生了新的结构，新的结构要有新的适应机制。适应机制主要有政治性的适应机制、经济性的适应机制、行政性的适应机制、民生适应机制等。政治性适应机制主要是双重分权制衡、优化权能结构；经济性适应机制主要是实行中央、省、联市、市四级财税制；行政性适应机制主要是再造政府；民生适应机制主要是联市成员基本公共服务均等化。民生连着民心，民心凝聚民力；民为联市制之本，本固联市制宁。
双重分权制衡至关重要。在长株潭联市制这种复合制政治结构中，人民交出的权力首先分给两个政府（联市政府和成员市政府），然后把给各政府的那部分权力再分给几个分立的部门，这样一来，人民的权力就有了双重保障。两个政府（联市政府和成员市政府）互相控制，同时各政府又自己控制自己。
6.1.1 长株潭联市实行双重分权制衡
1）分权制衡理论
其实分权制衡理论古代就有萌芽。国家权力划分开始于亚里士多德。亚里士多德在《政治学》中指出：“一切政体都有3个要素，即议事机能、行政机能和审判机能。一个优良的立法家在创制法律时必须考虑到每一个要素。倘若3个要素都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构。”这是了解到的对国家权力进行明确划分的最早论述。
古罗马时期，波里比阿在《罗马史》中认为，3个机关拥有各自权限并且相互制约，他第一次提出了国家3种权力机关之间相互制衡的思想。
“尽管分权制衡思想在古希腊古罗马就已经萌芽，但真正形成一个完整的思想体系，并经受社会实践的检验，还是在资产阶级革命胜利之后。”近代分权制衡理论从提出到现在已有三百多年的历史，经历了从两权分立到三权分立再到双重分权3个阶段。
分权和制衡是两个不同的概念，是两个政治原则。《不列颠百科全书》（The Encyclopedia Britannic）称“制衡”是“在这一政府原则下，各个独立的政府部门有权力阻止任何一个政府部门的越权行为，从而致使几个政府部门共享一定权力”，“分权”是“政府的立法、行政和司法职能，是在几个分立而又相互独立的政府部门中分享的”。
（1）分权论
1688年英国建立了资产阶级君主立宪制，洛克创立了分权论，论证君主立宪制。1690年，洛克的《政府论》下篇提出了三权分立的理论：每个国家都拥有3种权力，即立法权、执行权和对外权。洛克的分权理论为后来的分权制衡理论的创立奠定了基础，但有重大缺陷：他讲的三权分立其实只是两权分立；权力制衡论述相对薄弱，三权地位不等，立法权至高无上，行政权和外交权居于次要地位、服从地位。
（2）分权制衡理论
孟德斯鸠是分权制衡理论的创始人，发展了洛克的分权理论。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。所以为了扞卫自由，必须对权力进行限制。”这是万古不易的一条经验。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。这是孟德斯鸠分权制衡理论的出发点。每一个国家都有3种权力，也就是立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠认为，上述3种权力必须分开行使，否则的话，2种或3种权力集中在同一个人或同一个机构手里，自由便不复存在了。他说，同一个机构，既拥有立法权，又拥有司法权，其结果是：因为拥有立法权，它可以用公共意志来蹂躏整个国家；又因为还掌握司法权，它可以用私人意志去践踏每一个公民。3种权力不但要分立，而且还要相互制衡。
以权力制约权力是分权制衡理论的核心。分权制衡理论对新生资产阶级政权最具可操作性，因而成为西方建立和健全政治制度的基本模式。
分权制衡思想首先在美国得到实践。
（3）双重分权说
双重分权是分权制的国家政体形式与联邦制的国家结构形式的结合，既横向分权又纵向分权。杰斐逊是创始人。美国建国初期，存在集权与分权之争：以汉密尔顿为代表，主张集权；以杰斐逊为代表，主张分权。
分权说战胜了集权说。杰斐逊认为，中央政府应当是强有力的，但不必包办一切，不应当是一切事务的总管，应该把地方可以管好又不危及国家统一的那部分权力交给地方，即在中央和地方都三权分立的同时，中央和地方之间也分权，实现分权制的国家政体形式与联邦制的国家结构形式的结合，以防止中央走向专制。双重分权的出现，标志着分权制衡理论走向成熟。在首都华盛顿建有杰弗逊纪念堂，以纪念杰弗逊创立了双重分权说。对于美国，“在横向权力领域，议会立法权受到的制约是：总统享有对国会立法的批准权和否决权，法院也可以通过司法审查权来制约立法权。
总统的行政权受到的制约是：国会可以通过同意权和否定权来制约总统任命内阁部长以及对外缔结条约的权力，国会还可以运用弹劾权来制约总统、部长等高级行政官员的违法失职行为，最高法院也有权审理经国会弹劾的总统和高级官员，还可以对行政行为进行违宪审查。法院的司法权受到的制约是：最高法院的法官需要总统提名和国会批准，国会还可以对违法的法官行使弹劾权”。
2）长株潭联市采取分权制衡政治权力结构
（1）中国历史上孕育过分权制衡的雏形
中国宋代建立了由台谏、宰执、君主组成的分权制衡的中枢权力结构。中国宋代时期有分权制衡的外观雏形，只是由于当时是君主专制政体，因此分权制衡形同虚设。据虞云国（2002），分权制衡的制度设计与政治运作并不完全与中国历史无缘。这一尝试曾相对完善地出现在宋代，由台谏、宰执、君主组成的分权制衡的中枢权力结构已经具有近代三权分立的外观雏形。然而，在中国人治文化的大背景下，宋代由君主、宰执、台谏组成的制衡态势的维持虽然已有相对健全的制度、程序，但主要仍倚赖制衡各方的个人道德修养和贤明程度来发挥至关重要的维系作用。换言之，只有同时满足明君、贤相、真台谏这些人治文化的充分条件，宋代中枢权力结构的分权制衡态势才有可能得以维持。这样，以分权制衡为其初衷的政治结构最终仍不可避免地滑入君主独裁的怪圈。宋代分权制衡的中枢权力结构，君权大体上相当于立法权，但立法权并没有与行政权、司法权完全分开，皇帝随意性大，不管则是三权分立，一管则是三权混合变成一权也就是君权。因此，分权制衡的中枢权力结构相当不稳定、不彻底。中国这种分权制衡的政治结构，君权既身处其中，又主宰其上，无法从根本上解决分权制衡和君主专制这一悖论，绝不可能在封建君主专制政体中孕育出近代意义上的真正的分权制衡权力结构。
清末出现了地方分权制衡权力结构。1909年顺直谘议局成立，为地方代议制的新型机构。它的出现，使地方政府分权制衡初露端倪。“顺直谘议局不仅是清末直隶宪政改革的产物，也是推动直隶政治体制向近代转型的重要机构。这不仅体现在顺直谘议局通过争取平等权、扩大参政权、干预行政权等方式加强其分权制衡功能；通过查究、弹劾、质问等方式加强其监督制约功能；通过制定和颁布一系列地方性章程和规则加强其立法功能；而且通过与地方政府互动体现其协调功能。通过这些措施，顺直谘议局不仅促进了地方权力的重新分配，而且为地方政治、经济改革提供了制度保障”。
孙中山提出过富有中国特色、中西结合的“五权分立”。宋代的分权制衡没有真正建立起来，根本原因在于人治主义、人性善的文化传统和君主专制的制度作用。鸦片战争后，国门大开，西学东渐，分权制衡思想不断出现，分权学说在中国宪法上最早的有限应用，是晚清政府在光绪三十四年（1908）颁布了《钦定宪法大纲》和宣统三年（1911）颁布了宪法性文件《重大信条》。孙中山参照西方的三权分立政治制度，借鉴中国过去的政治资源，提出了“五权宪法”，也就是立法权、行政权、司法权、监察权和考试权分立。在孙中山看来，中国过去就是三权分立的，皇帝把握立法、行政、司法权，监察权、考试权独立。帝制已推翻，君权兼有的三权独立，与原来就独立于君权的监察权和考试权并立而成五权分立。孙中山的“五权宪法”富有中国特色，是典型的中西结合。
中国传统政治文化阻碍分权制衡权力结构的真正诞生。分权制衡权力结构的形成有理论前提，那就是社会契约论和性恶论。据虞云国（2002），“社会契约论与自然权力说、人民主权说交汇融合在一起，形成一种国家理论：因为天赋人权，人皆拥有‘自然权力’，故而在国家存在前提下，必须订立社会契约，而这种契约必须保证‘人民主权’。契约国家实质上是一种经过被统治者同意的有限制的国家。而在现实政治生活中，建立一个自由民主而不是专制独裁的政府，只能通过对国家权力的分割和制衡来实现，因为任何一个绝对的权力，都是不可能受到限制和付诸理性的。”性恶论认为，作为统治者的国家和被统治者的公民都不是天使，面对权力诱惑，不可能不专擅，不存在任何自我控制。政府是人统治人的机器，政府最大的困难在于怎样管理好被统治者和怎样管理好自己。“为了弥补统治者人性的不足，就必须杜绝任何绝对的无限的权力存在，并对相对的有限的权力实行界定和制约。”中国政治文化中，君权神授和人性善的儒家思想使得社会契约论、性恶论奇缺。社会契约论、性恶论的奇缺，致使中国的分权制衡思想的成熟大大延迟。据虞云国（2002）②，“那么，在实际政治生活中则完全可能使一般公民忽视分权制衡的必要性，而放弃他应该享有的那一份自然权力和人民主权。”
（2）分权制衡政治制度是主权在民的保证，具有普适性
治权来自于主权，治权服务于主权。治权包括立法权、行政权和司法权等。
分权之“权”，不是在国体上对人民主权进行分解，而是在政体上对治权进行职能分开并赋予不同机关来行使，形成相互制衡的关系或权力格局，分权是分“治权”而不是分“主权”，人民主权是不可分割的。其实分权反而是人民主权得到保证的内在要求。治权由多个组织来行使，并且权力相互制衡，而不是集中于一个人或一个机关。主权是整体的，治权是分散的。主权来源于“天赋人权”，主权的行使靠分权制衡。
分权制衡理论是全世界共有的财富，分权制衡政治制度的实践也是全世界共同的财富。评判一种政治制度，重要的是论证它能否有效地避免权力和人性可能出现的“恶”。据虞云国（2002），“也许，人类社会将来还会产生出更完善合理的制度设计来取而代之，但迄今为止，它不失为防范专制出现和遏止权力腐败的最有效方案。”
西方国家的分权制衡有阶级属性，但没有阶级对立的国家应该更加适用。据虞云国（2002），“我们不必讳言西方近代‘三权分立’的所有相关理论和实践的所谓阶级属性。但这绝不意味着这种分权制衡的理论和实践就不能从其原来附着的思想体系和阶级属性中被剥离出来，作为当代中国政治体制改革的他山之石。”反映政治发展内在要求的分权制衡，包含某种合理内核，这种合理内核超越特定阶级的局限而具有更为广泛的适应性。分权制衡没有意识形态之分，也就是说分权制衡适应于任何民族和国家。资本主义国家有市场，社会主义国家也有市场；资本主义国家分权制衡，社会主义国家也要分权制衡。
（3）实践证明，中国需要分权制衡
中国没能制止“文化大革命”的发生，原因尽管复杂，但从制度层面分析，对领袖人物的个人权力缺乏相应的权力制衡是一个重要原因。处于社会转型之中的中国，腐败案件层出不穷，对行政权力运行监控不力是造成权力寻租、暗箱操作等腐败问题的主要原因。
中国的政治结构有一个特点，就是有监督没有制约。监督是浅薄的，制约是有力的。制约的本意是限制和约束，监督的本意是监察和督促。
制约不同于监督：第一，制约是相互的，而监督往往是单向的。制约双方互为制约主体和制约客体，权力都是受约束的。监督多是一方监督另一方，存在不受约束的权力。第二，制约靠“法”，监督靠“人”。制约主要靠法力，是一种内在力量，权与法联成一体，通过权力运行的制度化、程序化，约束掌权者的行为，有刚性。监督主要靠人力，是一种外在的力量，存在监督不监督和对监督接受不接受的情况，并且往往鞭长莫及，监督不了。第三，制约时效性强，监督时效性差。制约行为与权力行为是同时的，监督行为往往慢于权力行为。中国的腐败日益猖獗，并且都是与权力有关的腐败，表现为权钱交易，趁财产关系的调整侵吞公共财产，利用市场体制的不完善牟取暴利。中国现行的“物理隔离”措施根本不奏效。
