虽然观光农园及公路花园可以用新奇有趣的内容吸引游客，但除公路花园因展示花卉仍有推陈出新变换以吸引旅客回流外，而大多数农园则因随着农园数量的大幅加入竞争，游客渐被稀减，且因人们对此新鲜感的退灭，游客重游的意愿亦随之减少，再加上各农园间与区域间的竞争，导致观光农园的发展没有几年好光景便呈现出衰退的现象，于是政府渐渐介入更多辅导。在这些辅导政策及措施中则导入更多以服务业经营为主的辅导内容，例如以较高品质之服务流程及内容建立起示范观光农园，再以示范农园扩及相同的农园。1980年台北市农会于台北市木栅区指南里组训了53户茶农，创办了“木栅观光茶园”，此亦带动了都市郊区观光农业提供都市假日及夜间休闲好去处。
又如1988年，由台南县农会所经营的走马濑农场也开始采用收取门票的方式，提供包括满足度假住宿等休闲需求之具经常性及多样性的活动特色设施供游客选择，摆脱前述重游意愿低之仅提供短时间入园活动、直接利用农产品经营模式下的观光农园，这也开始奠定起现在台湾休闲农业之经营模式。同样在林业与观光游憩结合之转型上，1970年代末期适逢林业市场不景气，木材行情逐渐低落，造成许多林场亏损，产生经营不易的情形，东势林场仿效阿里山森林游乐区开发森林多角化经营，于1984年正式对外开放后，设置更多的设施项目、赏景据点与解说服务，期使林场转亏为盈，逐步建立起休闲林场形态，迈向结合三级产业转型成功案例。
1987年以后，台湾经济在快速成长累积许多外汇下，逐渐造成台币升值及二、三级产业收益遽升，而农业收入微薄难以相比。且当时政府为因参加WTO前身GATT可能对农业带来冲击，农委会开始积极有意将农业从传统初级产业的角色导向为兼具休闲服务性质的三级产业，以突破农业发展的瓶颈，提高农民所得。于是，由政府所积极推动的一连串政策性工作便陆续展开，1988年农委会核定了“农渔山村发展休闲农业及观光农园规划计划”，1989年则举办“发展休闲农业研讨会”，确立了“休闲农业”同时具有生产、生活及生态三方面功能，亦开始介入辅导。
例如：1989年起通过“发展休闲农业计划”补助地方及1990年成立“休闲农业咨询策划小组”陆续进行辅导，亦于1990年提出“改善农业结构提高国民所得方案”采取有关配合措施。最终于1990年代后颁布法规对产业设置开始有依据可循及法制化。例如：1992年发布实施《休闲农业区设置管理办法》（1996年配合政府辅导修定为《休闲农业辅导办法》），1994年颁布设计《休闲农业标章及研拟使用要点》、《休闲农业区设施物参考集》，1997年发布实施《台湾休闲农场设置管理要点》及《台湾非都市土地各种使用分区农牧、林业、养殖用地申请休闲农业设施之申请、审核、核定事项》，1999年公告《休闲农场项目辅导实施作业规定》、《休闲农场经营计划审查作业要点》、《休闲农业区划定审查作业要点》、《非都市土地申请作休闲农业设施所需用地变更编订审查作业要点》等法令。
由此可知，1990年代以来台湾休闲农场发展有着很深厚的政府介入辅导始能毕尽其功；2000年代以来，为了对抗全球经济不景气，相关单位为带动发展观光及促使观光游客增加，特将其列为重点施政项目，并核定《旅游发展方案》，且将“辅导建设每一乡镇一处农渔牧休闲度假区”及“利用闲置公共建筑物，使每一乡镇整建一处具有人文或生态特色的主题馆”列为重点工作项目，并结合从农业者的力量以活化社区总体营造原则，整合地方特色资源，以促进地方经济发展，亦更显示出台湾休闲农场发展有效推动因素，是来自政府不断地投入资源协助民间所形成。
四、台湾休闲农业发展问题的解决经验
台湾休闲农业经营有效地发展，已如上所述，是由于政府不断投入资源及配合许多政策措施之诱导，才能渐渐推展开来。然而，这些过程中曾面临许多问题，开发者、经营者也遭遇过许多困难。例如在1996年许多研究人员，包括郑惠燕、刘钦泉、陈慧秋、游志明、林育慈等所举出的当时发展休闲农业所面临的问题，涵盖了发展方向不符原先构想、土地使用违反相关法令规定、土地面积条件取得困难、资金筹措或运转困难、休闲农场经营专业经验不足难以发挥经营绩效、政府部门辅导单位亟需整合等六大类问题。这许多问题均是靠着不断地协商及努力修正调整后而予以克服的。
（1）土地取得及使用问题。由于休闲农业内容是跨级别的综合性产业，刚开始辅导设置时，就遇到无法符合现有区域计划、都市计划等相关法规中容许跨级别的综合性产业土地使用，且这些法规对土地使用及建筑限制相当严格，所以违规建筑与违规使用情形相当普遍，加上水土保持工作不确实等。后来“休闲农业设置管理办法”颁布时，虽开始以较轻微容许开放跨级别的综合性产业土地使用，但仍基于公共利益及环境保护立场，对于土地取得面积须达相当大的面积规定，这对于投资开发者而言是相当不利的。不易取得土地是一大困难，且须具备相当多资金购置土地及设置非营利设施（例如：水土保持设施、污水处理设施），然在容许开放作为二、三级产业利用土地（包括可供住宿、餐饮）之占有比例甚低情况下，从中获得利润甚难，许多开发经营者望而止步，不愿投资兴建，纵使投入者所背负资金压力也甚大。此项问题对休闲农业推展有着相当大的阻力，但在经过四五年实施后，相关单位体认到此现实问题，于是在修订《休闲农业设置管理办法》变成《休闲农业辅导办法》后，逐渐数次调整降低取得土地面积规模及提高容许开放作为二、三级产业利用土地之占有比例，使得在2000年代后推动休闲农场设置有相当助益。
（2）相关法令不足及限制太多。休闲农业设置须处理变更土地使用办理，其涉及的层面非常广泛，如都市计划法、区域计划法、水土保持法、山坡地保育利用条例、建筑法、环境影响评估法等等。从过去到现在，由于休闲农业发展尚未形成，造成相关法令不足，农业土地转化利用被限制得太多，如要循法办理也常被视为复杂烦琐及不符实际，望而止步，亦有擅自变更利用者，均被认为违法，易造成经营者无法安心经营，故成为阻碍休闲农业正常发展的一道难题。
（3）政府部门间整合及协调不够，减弱辅导成效。据前述休闲农业具有跨级别的综合性产业与具有文化、生态之本质及特色内容可得知，要做好休闲农场的辅导工作则须整合及协调政府各部门之投入资源，且休闲农场的经营设立涉及到许多跨部门的议题需处理、配合，如民俗文化、观光、游憩、交通、土地使用、建筑、水土保持、环境工程等方面，而仅由管理辅导机关农委会来负责，似有不足，减弱了辅导成效。
五、大陆休闲农业发展上现阶段可能面对的问题及解决对策
大陆经过改革开放二十多年的发展，许多城市及区域基于（1）农业面临经济增长而产生必然性转变；（2）城乡进步发展过程下的必然性；（3）城乡居民生活提升下的必然追求性等因素，均需要重新对农业发展方向以全新的理念进行定位，以向市场经济靠拢为依据，推动现代农业建设，并积极开拓农业发展新内容，致使观光休闲农业发展欣欣向荣，丰富大众观光休闲生活内容，带动农村经济发展。尤其是对提高土地利用率拉动种养业，催生农业、商贸服务业结合发展，且有效转移农村劳动力，有着很大影响作用。在此发展过程中，可充分运用资本、观光游憩资源、设施、文化和地理等优势进行开发，并赋予农业新的活力与内涵。
然而，此项急速发展，也犯了与台湾在1990年代许多业者一窝蜂进入相类似的错误。问题如下：
（1）缺乏事前仔细定位、评估及良好规划及指导，使布局不够合理，有的选址远离城区且交通不便，不利于组织客源；有的休闲农业区游乐项目单一，游客难以尽兴，各地的休闲景点在迅速增加后，争夺市场，造成过度竞争后，客源逐渐减少，最后入不敷出，资金筹措或运转困难。
（2）许多经营者缺乏专业知识，能力不够、经验不足，在经营方式、促销、管理、服务水平等各方面存在许多问题，制约了休闲农业的发展。
因此，为改善及使未来政策走向正确，提供以下之对策及建议：
（一）政府要重视加强正确定位规划与指导，并且合理布局；
（二）政府要把休闲农业开发建设视为社会公益事业，抓住休闲农业发展本质与特色，投入资金建设硬件设施，并积极介入辅导与培训优良的服务人才、经营人才，创造利于投资的环境条件；
（三）休闲农业项目的开发要根据市场需求，不断创新，应遵循奇趣性、参与性、多功能性和地方特色，形成项目开发的稳定性和长效性，同时要兼顾农业、环境、生态、环保、教育、经济、社会、旅游、医疗、文化的意蕴，始能全面均衡发展；
（四）配合节庆办理并开展专题旅游设计，专题旅游设计要包括利用各种节庆活动、时令季节，如梅花节、桃花节、荔枝节、枇杷节等形式多样、丰富多彩等独具特色的活动；
（五）可基于“旧资产活化观念”创造最大利益根基，并要建立灵巧运作机制，以吸引工商企业、民间资金甚至外资入股、合作等方式投资观光园区建设，政府要在税负、信贷、用地、担保等政策方面加以放宽。
六、结论
休闲农业的推动发展是基于现有农业基础上，为求得更高的附加价值，结合观光休闲游憩活动中各项服务而转型成为一项跨级别综合性产业。大陆与台湾因背景不同，踏入休闲农业产业发展所面对的问题也不同，所提出之解决对策亦不尽相同，惟据本研究显示，除土地取得及土地使用问题之外，政府实应积极有效介入及辅导，并努力培养专业人才来从事开发经营，并应建立灵活有效的运作机制，创造利于投资之环境条件，乃为有效推动发展之不二法门。不论政府及业者应事前做好仔细定位、评估及良好的规划，有效掌握市场变化，结合环境、生态、教育、文化等各层面资源，以建立符合时代潮流之服务产品内容之外，并应以“旧资产活化观念”来创造出最大利益，才是必要遵循之要则。
中国历代传承下来的小农“精耕细作”所形成的农业经济，与欧美以大面积畜牧“休闲农业”（亦称为轮作式农业）经济实有不同。精耕细作在农业技术水准颇高下是极易发展精致休闲农业的，日本就是极佳成功案例，台湾亦是如此。但“精耕细作农业”若要扩大耕地范围进行发展“休闲农业”，经营者最容易遭遇产生土地取得困难及购买土地之资金成本过高等问题，而此项问题也是台湾推展休闲农业时所面临过的最大问题。本研究曾获知日本系以地区聚落内农民业者集结政府部门、工商界、农协合资设立第三部门事业经营体制团队，再配合地域性居民高度参与共同创造出地域性最高福利，俾解决此一难题，台湾无法采取此项模式原因在于台湾法律规定对于行政部门参与民间合作经营容易发生利益输送问题，故有严格限制。
然在大陆土地虽为国家所有下，土地使用权可转让形成种田大户、推行股份合作制，在农业产业化过程中通过社会化服务体系把分散的农户组织起来，若要开发经营休闲农业扩大经营规模时则可通过此社会化服务体系，让分散的农户拥有土地使用权集结起来，克服土地取得之困难，这对于大陆发展休闲农业而言，限制较少。且土地使用权集结所形成支出，亦不像台湾般取得土地所有权须过高资金成本；因此，大陆坚持继续实施以市场经济下的中国特有社会主义制度，实有助于大陆发展休闲农业，正如天下第一村“华西村”成功案例，可克服西方资本主义的缺失。
休闲农业不但是一种提供游客享受跨级别产业商品，也特别讲究“回归自然”、追求体验感受及美学感受。此种符合世界潮流之优质产业，相信在欧美、日本、台湾均有受高水平知识教育人才及社会文明可作为后盾及支撑，基本上是应无较大问题。惟大陆在改革开放后至今时间仍太短，较无整体及充裕性，需要经较长时间始能全面克服此缺陷，故因此可仿效德国做法成立包括提供新的农畜生产技术、农场经营管理技术培训与咨询、品质检验与管控、拓展行销、观光旅游事推广等内容之机构，并严格做好品质检验与管控、事业单位及人才认证工作，从而创造出中国大陆休闲农业的繁荣。
台湾休闲活动发展经验与大陆休闲空间规划建设之展望
陈燕钊
