国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段，不仅仅是深化国有资产管理体制改革的要求，而且是构建并完善政府复式预算体系的要求。虽然改革开放以来一直强调经济结构调整，推动国有资本从某些领域退出，但是，国有资本在国家经济生活中仍将占据着举足轻重的地位，国有资本的巨大数额和重要地位是中国的特殊国情，也构成了建立国有资本预算的经济基础。国有资本预算的建立过程，也是政府预算框架的形成和完善过程，国有资本预算不可能独立于政府预算框架体系之外，而是与公共财政预算、社保基金预算共同构成相对独立又相互统一的政府预算体系。
经济体制的全面转轨并融入世界经济，客观上要求政府转变职能，调整自身的行为方式，以适应政治、经济、社会全面改革和构建和谐社会的要求。政府预算作为政府的年度收支计划，集中体现了政府职能，其管理方式也集中体现了政府机构的运行模式。在经济体制改革继续深化并将推动行政体制改革的背景下，政府的社会职能日渐凸现并为公众所关注，医疗、教育、环境等社会问题的压力直接传导给各级政府，政府预算应该由传统的政府主导转变为强调立法机构决策与社会公众监督。
一、西方国家政府预算的定义及启示
肇始于英国资产阶级革命时期的西方政府预算，在经历几个世纪的发展历程之后，形成了较为完善的管理制度，积累了较为丰富的经验，深入探讨和分析西方国家的政府预算，对于推进中国的预算管理改革，建立现代政府预算体系具有十分重要的意义。
1.西方国家政府预算的定义
西方国家的政府预算，是指政府通过对特定财政年度的各项收入和支出进行统筹安排而编制的，全面反映政府收支总量和结构的财政收支计划。政府预算具有以下三点含义：
第一，政府预算是政府的年度财政收支计划。政府预算是政府在对经济运行态势进行整体预测的基础上，参照以往年度的预算指标，对下一年度的财务收支总量和结构进行预先估计和统筹安排，并运用特定的指标体系和表格体系对收支情况进行细化和量化，力求全面、细致、准确地反映和指导全年的收支工作，从这个意义上讲，政府预算是政府的年度财政收支计划。
第二，政府预算是按照法定程序审批的具有法律效力的文件。在西方国家中，按照三权分立的政府运行模式，政府的各项工作都要置于国家权力机构的监督之下，政府预算作为政府的年度财政收支计划，其内容反映了政府活动的影响范围和作用程度，因此，政府预算也就成为国家权力机构监督的重要内容。政府预算的基本内容，比如预算级次的划分、各级预算主体的权限安排等，都要由国家权力机构以预算立法的形式做出规定；政府预算编制完成后，要经权力机构审查批准后才能够付诸实施；政府预算一经批准，就具有法律效力，政府不得随意调整，如果确需调整，要按照法定程序由权力机构予以审批。
第三，政府预算是公众参与公共管理的重要方式。在西方国家的行政管理理念中，公众作为纳税人，有权参与公共管理，有权知道自己所缴纳税款的使用方向和使用效率；政府受公众委托管理社会事务，有义务向公众报告财政的收支计划和收支结果。因此，西方国家的政府预算必须及时向公众进行公告，其公告方式必须便于公众查询，公告内容必须翔实细致，公众如果对政府预算存在疑问或反对意见，可以通过法律程序进行反映。
2.西方国家政府预算的特征
西方发达国家由于历史背景、文化特征、经济环境等方面存在差异，其政府预算的具体组织形式和制度设计各不相同，但形式的差别并不影响本质的趋同，总体而言，西方国家政府预算呈现出以下四个共同的基本特征：
第一，计划性特征。政府预算作为政府的年度收支计划，具有明显的计划性特征。一方面，政府通过对宏观经济运行情况进行分析，结合以往年度的预算执行状况，预计全年度的财政收入水平和收入实现进度，同时根据自身履行职能的客观需要，全面规划年度的支出总量、支出结构和支出进度；另一方面，根据各国政府不同的理财原则和理财思路，妥善处理预算收入和支出的平衡关系，合理确定预算盈余或预算赤字的规模。当然，政府预算的计划性是以比较准确的预测为保证的，预测准确程度取决于预测技术手段的科学程度和预测组织过程的民主化程度。
第二，法律性特征。政府预算必须经过严格的法定程序批准之后才能生效，预算一经批准就具有法律赋予的强制性，各级政府、各个预算部门、各个预算单位都必须严格遵照执行，不得随意加以调整，即使由于条件变化确实需要调整预算，也要经过权力机构的批准。政府预算的法律性特征和由此而派生的强制性和权威性，使其与普通的政府经济规划区别开来，同时也强化了政府收支的刚性，为规范政府行为，实现依法行政、依法理财提供了制度保证。
第三，统一性特征。西方国家政府预算的统一性特征表现在两个方面：①政府预算的收入和支出囊括了政府活动的各个领域，只要是政府活动产生的收支都必须纳入预算管理体系，在制度上不允许存在游离于预算监管之外的财政性资金。②虽然不同的西方国家在集权与分权问题上存在不同取向，但即使在强调分权的国家，政府预算的根本性制度也要由中央权力机构统一安排，地方预算的总量和结构也要服从国家统一宏观调控的需要。
第四，透明性特征。为维护政府信誉，保障公众对政府事务的知情权和参与权，西方各国政府都通过一系列制度安排来保证政府预算的透明性。政府把公布预算信息作为法律义务，对预算公布的时效、内容、细化程度都进行了严格规定，公众有权对政府隐瞒预算信息的行为进行上诉；政府为公众获取预算信息提供各种技术上的便利条件，只要不涉及国家机密，政府预算的所有信息都可以在官方网站上进行查询；编制预算所运用的指标体系具体化程度高、弹性小，使公众能够一目了然，保证了预算信息的真实性和预算监督的可操作性。
3.西方国家政府预算的借鉴意义
西方国家政府预算的产生和发展，贯穿着政府与市场、政府与公众之间关系的调整与磨合，通过对其进行分析和总结，可以为我国建立现代政府预算体系提供借鉴。
第一，政府预算要引入市场原则。西方国家的政府预算是在严格划分政府与市场职能范围的基础上编制的，但是政府与市场在职能边界方面的区别和对立，并不妨碍在政府管理行为中引入市场原则。在政府预算体系的建设过程中，一方面要遵循市场的成本效益原则，财政资金的收取和使用，要进行科学的成本收益分析，避免资金的粗放使用造成社会资源的浪费；另一方面要遵循市场的公平交易原则，公众作为纳税人，承担按时足额缴纳税款的义务，也拥有对政府资金的使用进行监督的权利。
第二，政府预算要强化法律约束。追溯预算产生的历史渊源，西方国家的政府预算是在新兴资产阶级限制王权的斗争中产生的，其实质是以“法治”代替“人治”，以公权代替私权，法律性是政府预算的核心特征。建立现代政府预算体系，要以强化预算的法律约束为着眼点和立足点，要加强国家权力机构的立法权限和行权能力，使其真正发挥对政府预算的约束作用；要制定严格的预算管理程序，实现真正意义的权力制衡和集体决策；要提高公众的参与意识，并为其提供充分的参与机会，建立和完善预算信息披露机制和公众意见反馈机制，实现公众对政府预算的有效监督。
二、中国实施政府预算的作用及目标
中国实施政府预算，不仅具有西方国家政府预算的一般意义，而且具有中国社会转型的特殊意义。经济体制改革进入攻坚阶段，行政管理体制改革正在起步，是中国实施政府预算的时代背景，由此可以分析出中国实施政府预算的特殊作用和目标。
1.中国实施政府预算的作用
中国实施政府预算对政府产生的作用是双重的，一方面是对政府职能范围和行为方式的严格限制，另一方面是对政府提高行政能力的有力支持。
第一，明确政府的职能范围。中国实施政府预算，是以计划经济的解体和市场经济的建立为背景的，在传统体制下，政府兼具生产建设和社会管理的双重职能，作为政府活动的经济计划，预算也涵盖了国家社会经济生活的各个方面。随着改革进程的深入，市场在经济生活中的作用日益得到尊重和认可，同时，市场的自发性和盲目性缺陷也日益清晰地显现出来，要建立成熟的市场经济体系，最基本的前提就是合理划分政府与市场的职能范围，并把这种职能分工以制度化的形式加以确立。中国实施政府预算，建立现代政府预算体系，能够借助预算的法律权威，严格界定政府的活动边界，解决政府缺位与越位并存的问题，实现政府与市场的和谐运转。
第二，强化政府的社会职能。由建设型财政向公共财政的转变，要求政府在淡化经济建设职能的前提下加强社会职能。政府主导职能的变迁不仅仅体现为支出结构的变化，也涉及行政理念和利益格局的调整，政府需要进行相应的制度建设来推动这一进程。实施政府预算，有利于强化政府的社会职能。一方面，政府预算通过建立立法机关与政府部门的制衡机制，形成对政府支出结构的刚性约束，遏制传统体制下政府普遍存在的投资冲动，使有限的财政资金尽可能多地配置在公共领域，为政府履行社会职能奠定物质基础。另一方面，我国在公共领域投资不足，存在较大规模的历史负债，而和谐社会的构建又进一步加大了公共产品需求。在财政资源有限的前提下，通过立足短期、着眼中长期的预算安排，有助于政府区分轻重缓急，集中财力解决突出问题，提高政府履行社会职能的效率。
第三，提高政府的管理水平。实施政府预算，既是对政府行为的约束和限制，也是对政府管理水平的提升和带动。首先，政府预算借助开放民主的决策机制和监督机制，能够保证政府的收入来源和支出投向最大限度地符合绝大多数公众的意愿，降低政府的组织收入成本和监督成本，提高支出效益。其次，政府预算借助数字化的技术手段和成本收益核算体系以及绩效考评体系，能够实现对预算收支的精细化管理，避免粗放管理条件下的资源浪费。再次，编制政府预算的前提是对经济运行的准确预测，实施政府预算，可以使政府放宽眼界，从自身事务范围中解脱出来，更加关注宏观经济，从而提高政府对国民经济的宏观调控能力。
2.中国实施政府预算的目标
中国实施政府预算的目标，从微观层面来讲当然是完善公共财政体制，但是，如果按照“跳出财政看财政”的思路来分析，实施政府预算具有更为深远的宏观意义。
第一，巩固经济体制改革成果。中国的经济体制改革，是围绕政府与市场之间关系这条主线展开的，改革发展的经验一再表明，政府与市场之间的关系处理得好，经济社会就能够和谐发展，政府行为一旦出现缺位或越位，经济社会发展就会发生波动。而政府的缺位或越位，不仅是由于理论上的认识模糊，在相当程度上也是源于政府天然产生的干预冲动，要抑制政府对市场的过分干预和防止政府规避自身应承担的责任，必须通过实施政府预算，以法律的形式明确政府的权责范围，硬化政府的行为约束。
第二，推动行政管理体制改革。如果说经济体制改革的核心问题是处理政府与市场之间的关系，那么行政管理体制改革的核心问题就是处理政府与公众之间的关系。政府预算在形式上表现为政府的收支计划，但其产生和执行的过程却体现为政治程序，反映了政府与立法机构、政府与公众之间的关系。长期以来，中国的预算编制是以行政权力为主导的，在政府预算的实施过程中，要通过加强立法机构与公众的决策权和监督权，实现对政府行政权力的制衡和约束，建立政府与公众之间的和谐关系。
第三，加速和谐社会建设进程。构建社会主义和谐社会既是政治问题，也是经济问题，实施政府预算对和谐社会建设进程的推动作用也相应体现在两个层面。从政治层面来看，实施政府预算的关键，在于加强立法机构在政府收支活动中的话语权。随着立法机构中各阶层人员构成比例的不断优化，社会中相对弱势群体能够更多地参与政府的决策程序，他们的利益诉求也能够更好地通过制度内渠道反映出来，这无疑有利于抒解社会矛盾，协调各阶层的利益关系。从经济层面来看，强化立法机构对政府收支活动的影响力将对政府行为构成有力的制约，减少以至杜绝“面子工程”、“政绩工程”等扭曲行为对财政资金的侵蚀和浪费，使政府支出更多地关注民生，特别是提高弱势群体的生活质量，从而体现财政分配的公平效应。
三、建立和实施政府预算面临的问题
在建立和实施政府预算的过程中，面临的问题是多方面的，概括来讲，主要表现为法律问题、观念问题和管理操作中的具体问题。
1.预算管理的法律问题
中国调整预算关系的最高法律是《预算法》，现行的《预算法》是1994年颁布实施的，在当时条件下对指导我国的预算管理、推动公共财政改革起到了积极作用，但是随着改革的进一步深入，《预算法》与建立现代政府预算体系不相适应的矛盾日益显现出来，主要表现在两个层次：
第一，立法指导思想层次。《预算法》的指导思想是强调政府在预算管理中的权力，虽然预算管理权限集中于政府有利于提高决策效率，降低管理成本，但是，由于在立法指导思想上对人大和公众的决策和监督权力考虑不够，造成政府的预算管理行为缺乏必要的监督和制衡，这就使《预算法》在立法指导思想上存在先天不足，加大了预算管理的制度风险。
第二，法律实施操作层次。在实施操作层次，《预算法》也存在较大程度的缺陷和不足，主要包括约束内容缺乏完整性，没有把预算外收入和部门其他收入统一纳入部门预算范围，为各部门截留财政收入、谋求部门利益留下了法律空档；预算编制时间和审查时间过短，不利于编制单位细化预算内容，也不利于立法机构实施有效监督；预算的审批方式采取综合审批，这种审批方式虽然能够提高审批效率，节约审批成本，但过于粗放，不利于立法机构对各个项目进行深入调查论证；预算批复日期与执行日期脱节，在预算草案正式批准之前，各级政府的预算事实上已经开始执行，这无疑降低了预算的权威性和严肃性。
2.预算管理所要求的观念转变问题
实施政府预算，既需要立法层面的制度保障，也离不开预算管理参与主体观念的转变，观念转变与制度建设相辅相成，共同推动现代政府预算体系的构建，目前，预算管理所要求的观念转变仍然是不容忽视的问题。
第一，政府预算管理观念较为陈旧。在现代政府预算管理理念中，政府与公众是委托—代理关系，政府接受公众委托行使公共管理职能，同时要对公众负责，承担向公众报告政府行为信息，并接受公众监督的义务。由于受传统国家观念的影响，当前政府预算管理理念的转变并不彻底，政府相关部门在更多情况下把立法机构的监督视为掣肘而非支持，把向公众发布预算信息视为恩赐而非义务，从某种意义上讲，这种观念偏差比制度缺陷产生的负面影响更大，也更加不易革除。
第二，公众参与意识较为淡薄。在西方国家的预算管理实践中，公众的参与渠道是畅通的，西方国家通过议会辩论制度、议会听证制度等体制安排保证公众对国家预算管理情况的知情权和监督权，与此相对应，公众对预算管理的参与意识和参与能力得到了很大程度的提高，形成了公众与政府之间的良性互动。在中国现行条件下，虽然从原则角度规定了公众对政府事务的参与权力，但缺乏具体的制度安排；公众受传统观念的影响，参与意识也较为淡薄。
3.预算管理中的具体问题
当前的预算管理无论在形式上还是内容上，都与建立现代政府预算体系存在较大差距，其主要问题表现在两个方面：
第一，政府预算在形式上尚未建立真正的复式预算框架。西方国家的政府预算管理普遍采取复式预算的形式，复式预算在促进财政资金的集约利用、增加政府预算透明度以及提高财政指标分析的便利程度等方面具有单式预算所不可比拟的优势。随着中国政府预算制度改革的深入，建立复式预算已经成为共识并付诸实施，但是，当前实行的复式预算仍然有名无实，国有资本预算和社会保障预算仍然没有从公共预算中独立出来，搭建真正意义的复式预算体系尚须时日。
第二，政府预算在内容上尚未囊括全部的政府资金收支。西方国家的政府预算管理，都强调政府预算的统一性，只要是政府性资金，全部要纳入预算管理体系，在预算列表中明确地体现出来，以保证立法机构对预算的全面监督。由于历史原因，也由于部门刚性化的本位利益难以在短期内化解，中国的政府预算仍然不能把各部门的全部收入纳入预算管理，这就在相当程度上削弱了政府的整体财力，降低了预算的权威性，造成了部门之间的苦乐不均和部门行为的扭曲。
