第47章 构建粮食生产稳定发展长效机制的政策措施

构建粮食生产稳定发展长效机制，不断提高粮食综合生产能力，是新阶段中国经济社会发展的重大战略任务。实现这一目标，必须坚持立足国内生产、保持粮食稳定供给的方针，适应经济全球化和市场化的趋势，逐步建立和完善与中国国情相适应、与国际惯例和WTO规则接轨的扶持政策体系，采取更有力、更直接、更有效的政策措施，在加强现有能力保护的同时加强新增能力建设，积极构建粮食生产稳定发展的长效机制。

（一）严格保护和合理利用耕地与水资源

耕地和水是粮食生产的重要物质基础。在今后中国耕地资源减少不可逆转和农业用水零增长的情况下，提高粮食综合生产能力必须综合运用法律、经济、技术手段，在确保数量和提高效率两方面下功夫，合理利用和严格保护耕地与水资源。

1.实行最严格的耕地保护制度。加快农村土地征占用制度改革。严格基本农田保护制度，把基本农田落实到户和地块，并建立档案和绘制成图，使每一块土地的信息公开透明，便于社会监督。完善耕地占补平衡制度，明确提高补充耕地的质量要求。加大对乱占滥用耕地行为的惩处力度，遏制违法乱占耕地的势头，确保基本农田不被转为非农用地。

2.不断加强耕地质量建设。加大改造中低产田的投入，推动耕地质量升级。增加“沃土工程”的实施规模和范围，尽快建立全国耕地质量动态监测和预警系统，组织开展全国耕地质量普查。建立耕地质量建设补偿制度，对农民的保护和培肥地力行为给予奖励扶持，引导农民运用综合农艺、生物和工程措施提高耕地质量。

3.积极推广旱作节水技术。贯彻落实《中国节水技术政策大纲》，针对各地水资源状况，优化农业用水配置，调整粮食等农作物的布局和品种结构，减少高耗水作物，增加少耗水的耐旱作物，控制农作物的水资源利用总量。推广保护性耕作等抗旱保墒技术、喷灌和滴灌等田间节水技术，促进有限水资源的节约和高效利用。

（二）大力加强粮食生产基础设施建设

基础设施建设是实现粮食生产稳定增长的根本措施。今后应以优质粮食产业工程为重点，增加投资总量、突出投资重点、拓宽投资渠道、提高资金使用效益，着力加强粮食生产基础设施建设，提高粮食生产的物质装备水平。

1.做强做大“优粮工程”。在现有484个县（场）基础上，扩大实施范围，从主产区的产粮大县拓展到产销平衡区和销区的重点产粮县。增加投资规模，除加大中央投资外，省一级政府特别是销区政府要在重点产粮县组织实施优质粮食产业工程。充实工程建设内容，以优质专用良种育繁、病虫害防控、高标准基本农田建设、现代农机装备推进、促进粮食加工转化等项目为重点，完善配套工程项目建设。

2.加强农田水利设施建设。增加各级政府的农田水利设施建设投入，加快以节水改造为中心的大型灌区续建配套步伐，完善灌排体系。搞好病险水库的除险加固、地方中型水源的开发和中小河流域的治理，挖掘水资源利用潜力。开展田间排灌、小型灌区和非灌区抗旱水源、丘陵山区和其他干旱缺水地区雨水集蓄利用等田间水利工程项目建设。鼓励农民投工投劳兴修农田水利和购买田间节水设备，引导产业化经营的龙头企业等社会力量参与农田水利建设。

3.提高农机装备水平。扩大现有国家财政对大中型农机具购置补贴投入，调动农民购机积极性，增加粮田作业大型动力机械，改变农机装备水平低和结构失衡现状，增强粮食生产的技术集成与标准化生产能力。加强农机社会化服务体系建设，提高农机服务标准化、专业化服务能力。

（三）不断强化粮食生产的科技支撑

依靠科技进步提高单产，是提高中国粮食综合生产能力的主攻方向。今后必须全面加强农业科研、成果转化和推广体系建设，积极构建粮食生产科技支撑的长效机制。

1.加强农业科研的基础研究，建立激励机制推动农业科技创新体系建设。进一步强化政府对农业科技投入的主体地位，建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元投入保障机制，加强农作物改良中心和重点实验室的建设；建立适应市场经济要求的技术成果评价与分配激励机制，组织开展生物技术、信息技术、遗传工程等重大科研项目攻关，推出一批像超级稻那样的高产优质粮食新品种。

2.努力提高农业科技成果转化效率，运用市场机制促进农业科技成果转化。围绕粮食生产目标，确定主推技术、主导品种。通过引入市场机制，加快新品种和新技术等科技成果的集成、转化和提高，以项目带动方式引导资金、人才向重点区域、重点作物和重点技术倾斜，鼓励农业科研单位、大专院校等应用研究人员投身粮食生产第一线，推进粮食生产科技成果产业化。

3.深化农技推广体制改革，逐步建立公益性推广机构为主导的多元化农技推广体系。按照公益性职能和经营性业务分开的原则，合理设置基层的农技推广机构，明确公益性推广机构的职责，国家财力要保障其正常运转；经营性推广机构走向市场，政府给予一定的优惠政策扶持。鼓励科研单位、大专院校、农民专业合作组织和产业化经营的龙头企业开展多种形式的农技推广服务。组织实施农业科技入户工程，加强对农民的培训，引导农户推广应用新品种和新技术。

（四）继续完善粮食生产的组织经营制度

生产经营政策不仅决定着粮食生产的效率，也是市场经济条件下影响粮食生产者收益的重要因素。在新时期必须坚持长期稳定家庭承包经营基本制度，推进粮食生产适度规模经营，积极发展多种形式的产业化经营。

1.长期稳定家庭承包经营制度。继续稳定和完善农户家庭承包经营，赋予农民长期而有保障的土地使用权。依法保障农民对承包土地的经营权、收益权、转包权，扩大使用权权能。进一步赋予农民承包土地的抵押和入股等权利，实现土地承包经营权的物权化。

2.鼓励粮食生产适度规模经营。在稳定并完善农村土地家庭承包经营的基础上，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机补贴等政策要向种粮大户倾斜，鼓励发展粮食生产的适度规模经营。

3.积极发展粮食产业化经营。鼓励国有粮食企业、中介组织等采取订单收购、建立粮油生产基地、建立利益分配机制等手段与农民形成共同利益体，发展多种形式的粮食产业化经营，延长粮食生产的产业链。建立和完善利益联结与分配机制，切实解决订单兑现难问题。发展粮食产业化中介组织，对产前、产中、产后各个环节实行全方位的社会化服务。

（五）加大对粮食生产主体的收入支持力度

在市场经济条件下，保护和调动种粮农民积极性，关键是保障农民获得稳定的种粮收益。要围绕保障种粮农民收入的目标，采取利益平衡手段，调动主产区和种粮农民的生产积极性。

1.逐步完善种粮农民的收入保障制度。逐步增加对种粮农民直接补贴的规模，提高补贴标准。完善补贴方式，在发挥政策导向作用的前提下，降低操作成本。尽快出台《农业补贴条例》等相关法律法规，将对种粮农民进行补贴政策制度化和法律化。努力克服化肥、农药等主要农资价格波动对种粮农民收入的影响，建立制度化的农资综合补贴制度。

2.加大对产粮大县财政扶持力度。逐步增加产粮大县的财政转移支付，帮助解决财政困难问题，保护地方政府发展粮食生产的积极性。调整中央财政对粮食风险基金的补助比例，产粮大县不再承担配套任务。

3.处理好粮食产销区利益平衡关系。在加强主产区建设的同时，对非主产区特别是主销区的粮食生产能力建设也要提出明确要求，遏制粮食面积和产量的过度调减。鼓励销区到产区投资建设粮食生产基地，采取多种方式筹集资金，建立主产区与主销区之间的利益协调机制，支持主产区加强粮食生产能力建设。

（六）增强粮食生产的抗御风险能力

防范自然风险和市场风险既是粮食生产稳定持续发展的必然要求，也是保护种粮农民利益的重要内容。要建立健全灾害防控体系，尽可能降低各种灾害对粮食生产的影响；健全完善粮食市场体系，尽可能减少种粮农民的利益损失。

1.健全粮食生产灾害防控体系。建立粮食生产的重大自然灾害和病虫害防控应急反应和处理机制，努力提高监测预报水平，做好防灾的各种物质储备，制定各种灾害的防范和救助预案，确保灾害发生时能够及时反应和有效救灾，把灾害损失降到最低水平。

2.完善粮食市场体系。积极完善粮食市场准入制度，促进购销主体多元化。改进加强粮食市场监管，促进粮食批发市场建设，努力形成全国统一、开放有序、公平竞争的粮食市场流通格局。完善农产品期货市场，逐步增加上市品种，完善交易制度，充分发挥期货市场的价格引导和套期保值、规避风险作用。

3.积极探索和建立粮食作物政策性保险的新路子。在开展小麦、水稻、玉米等主要粮食作物品种政策性保险试点的基础上，逐步建立政府扶持、市场化运作、农民自愿投保、企业积极参与的保险制度，保护种粮农民利益，促进粮食生产稳定持续发展。

（七）积极促进粮食转化增值

通过加工转化、过腹转化等形式改变粮食产品的初级形态，延长了粮食生产产业链，增加了后续效益，对提高粮食生产综合效益、增加种粮农民收入具有重要意义。要采取财政、税收等综合手段，扶持粮食加工业、畜牧业的发展，推动粮食转化增值。

1.大力发展粮食加工业。对粮食加工转化给予税收优惠。设立专项贷款和中长期贷款项目，通过财政贴息向种粮大户、农民合作组织和粮食加工企业提供优惠的生产投入、基本建设与流动资金贷款，增强粮食加工转化能力。

2.促进粮食过腹转化。加强粮食秸秆综合利用技术研究，制定相应的鼓励政策，不断开发粮食秸秆的新用途。有计划地发展饲用粮食作物，扶持养殖业比重大的地区发展青储玉米等饲用粮食作物。以小额贷款、贴息补助、提供保险服务等形式，支持粮食主产区加快发展畜牧业，促进粮食过腹转化增值。

（八）加强和改善粮食市场宏观调控

宏观调控是政府的重要经济职能，保护和提高粮食综合生产能力，必须不断加强和改善政府对粮食生产流通的宏观调控方式，保持粮食供求紧平衡，稳定市场粮价。

1.健全最低收购价制度。逐步扩大实行最低收购价的粮食品种和区域范围，合理确定最低收购价标准。最低收购价要在播种前向农民公布，发挥其引导生产、稳定农民种粮收入预期和影响市场粮价走势的功能。制定切实可行的收购预案，健全完善以中央和地方储备粮企业为主体的最低收购价操作体系。

2.完善粮食储备调节制度。实行中央和省级两级储备制度，特别是销区粮食储备制度，市、县两级不再承担储备任务和储备费用。健全储备粮的新旧轮换和吞吐调节机制，有效利用储备粮的吞吐调节手段熨平市场粮价的非正常波动，稳定市场粮价。

3.发挥粮食国际贸易对国内生产的调节作用。密切跟踪国际粮食市场和价格变化，采取积极有效措施，控制好粮食进出口的数量和节奏，既要有利于国内粮食供求平衡，也要避免逆向调节，冲击国内市场、打压或哄抬粮价，引发粮食生产波动。针对当前不同的粮食品种需求状况，制定扶持政策，鼓励东北玉米出口。进一步加大对大豆生产的支持力度，发展国内大豆生产，逐步缓解大豆进口的压力。积极挖掘杂粮薯类生产潜力，不断增强出口优势。鼓励企业到国外投资建设粮食生产基地，开发利用国外资源，进一步拓展国内粮源。

4.建立健全粮食安全预警机制。密切关注粮食生产、消费、价格、库存、进出口等重要指标的变动情况，研究确立与中国国情相适应的预警理论和预警方法，找准影响粮食生产的相关因子和关键问题，逐步建立高效统一、与国际接轨的监测预警系统。增加对粮食生产预警系统建设的投入，充分利用卫星遥感等先进技术，不断提高预测水平，掌握粮食生产主动权。

参考文献

1.农业部课题组，《新时期农村发展战略研究》，中国农业出版社2005年11月第一版。

2.农业部软科学委员会办公室，《保障粮食安全与提高农产品质量》，中国农业出版社2005年7月第一版。

3.农业部软科学委员会办公室，《粮食安全问题》，中国农业出版社2001年11月第一版。

4.农业部产业政策与法规司，《农村政策法规调查与研究（2004）》，中国农业出版社2005年5月第一版。

5.秦富等，《国外农业支持政策》，中国农业出版社2003年5月第一版。

6.柯炳生，发达国家对农民的直接补贴政策及其对我国的启示，研究报告。

7.王欧等，国际粮食生产发展政策及政策研究，研究报告。

8.杜青林，着力构建粮食生产的长效机制，《求是》2004年第21期。

9.张红宇，建立主产区和种粮农民积极性稳定增长机制研究，《农村经济》2005年第8期。

10.农业部课题组，提高粮食综合生产能力是一项重大战略任务，《经济日报》2005年11月17日第12版。