唐代税收主要的有租、庸、调三种形式。租是田赋，是国家征收的土地税，多以谷物的形式体现；庸是代替劳役的的费用，多以钱的形式体现；调是按人口征收的费用，大多是实物形式。
可见，租庸调的征收，是以户籍为基础的。可是，玄宗时代，户籍制度疏于管理，不能随时反映出人口及土地的变动情况。特别是安史之乱以后，百姓走死逃亡，人口及土地的情况变化更大，而户籍却没有重新订正，户籍与实际的差别有天壤之别。原来的住户没有动的，只有百分之四五。而租赋的征收，却是根据那“老皇历”。还有，那些人口多、雇佣劳动力多的人家，又大多是富人，他们或者为官，或者为僧，都想方设法享受免出租赋的特权。因此，那些租税的负担，就大部分落到了贫苦农民的头上。例如，唐初规定，壮丁参军戍边的，免除六年的租和庸。然而玄宗时代，边境多战事，大部分戍边士卒战死无归。然而将领们为了邀功，士卒战死也不上报。所以，多数战死的士卒名字还保留在家乡的户籍上，正因此，他们死后还要交纳租赋。特别是天宝年间，王钅共担任户籍使，按旧户口征税，凡是户口上有名的戍边士卒，除去免租赋的六年，其余的都要补交，结果很多人家要为已经战死的士卒补交30年的租赋。这样，农民的负担极其沉重；而国家的收入却减少了，财政困难。
不仅如此，由于征收部门和征收方式的变化，赋税的负担越来越重。原来，各地的租赋由度支使征收，转运使运送。但安史之乱以后，在各地又设立了不少节度使、都团练使等等，也征收税赋。他们各自为政，乱立名目，谁也管不了。结果是朝廷管不了诸使，诸使管不了州郡，法制大乱。有些权臣、地方贪官污吏就乘机征收各种苛捐杂税。那些驻有重兵的地方，将军们更是随便巧立名目，任意提高自己的待遇。有时以向国家朝廷奉献为名向百姓征收钱物，征来以后，很多人了个人的私囊。那时，赋税的名目有上百种之多。那些本来已经作废的，他们还照收不误，有些收重了的项目，也不肯去掉。对于百姓来说，每旬每月都有人来向他们伸手征收税赋。那些贪贼枉法之徒，却可以从中获取数以亿计的赃贿。而给国家剩下部分的却没有多少了。
这种现象，从安史之乱开始，已经持续了近30年，也没有人找到一个可行的办法来解决它。
德宗建中元年（公元780年），宰相杨炎向德宗李适建议实行两税法，才使这个问题有了一个暂时的解决办法。
杨炎是凤翔（在今陕西省凤翔县附近）人，才貌双全，长须漂洒，身材伟岸。他文章也写得好，他为一个称为李楷的人写的碑文，流传很广，很多人能背诵。他还礼贤下士，人们都愿意在他的手下工作。他曾经官至吏部侍郎，后来受人牵连，被贬为道州司马。德宗继位后，作了宰相。
杨炎敢于直谏。唐朝初年，国家的收入都存入左藏库，每年四季都要向主管国家储备的太府卿报告库存数量。尚书台还要进行复核。这样互相牵制，漏洞较少。到第五琦担任度支盐铁使的时候，一些京师的高官时常越格支取，第五琦控制不住，便把各地租税全部存入大盈内库，这实际上是德宗的私库。第五琦这样作，皇帝用起来方便，当然高兴。此后延用下来。各个主管衙门对使用的情况一无所知。这内库是由宦官把持的，管这个事的宦官有三百多人，弊端很多。杨炎上任不久，就当着皇帝的面提出了这个问题。他说，财赋是国家最根本的东西，天下的稳定和发展全依赖于它。如果在管理这些财赋上稍有失误，就会引起混乱，甚至动摇天下。20年来让宦官操纵国家的根本，多少盈亏，大臣们全不知道。这样，让他们如何管理天下大事？臣请仍旧把国家收入归于有关部门管理。这样才能根据财政情况，量入为出，并使国家稳定。
德宗很快就同意了杨炎的建议。下诏国家财赋仍就归左藏库收藏，每年支取三五十万入大盈库。
这个建议虽然正确，但以前，因为他触及皇帝个人的利益，所以谁也不敢提。现在杨炎把它提出来了，并且得到了皇帝的批准。大家都觉得杨炎办成了一件难办的事。这使他本来就比较高的威信更高了。这也使他提出两税法有了比较好的基础。
两税法的主要内容，就是把租赋简化成户税和地税两种。户税不管身分，“户无主客”，按当前实有的人口计算，按每户的贫富划分成等级，然后按等级确定税额。而地税则以大历十四年（公元779年）实际的土地数量为准。除了这两种赋税之外，任何人不得再征收其他赋税。此外，商人要由所在郡县征收三十分之一的税。“两税”的另一个含义是每年只在春秋两季征收两次。
两税法的实行，在一个时期内、一定程度上，在一定程度上减轻了农民的负担。更主要的是在没有增加赋税的情况下，增加了国家的收入。杨炎为安史之乱以后江河日下的唐王朝增加了收入，解决了一些财政困难。因此史书上称颂他“救时之弊，颇有佳声”。
当然，两税法不可能完全彻底地实行。不久以后，苛捐杂税又多了起来。
杨炎后来陷入官僚们争夺权利的争斗中。他挨过整，遭过贬逐，也进行过无情地报复，“不顾公道”，整过别人。最后是两败俱伤，在他55岁那年被赐死。
（《旧唐书·杨炎传》等）
