廉洁是指政府及其官员按照既定的规则消费公共用品，并注意在公务活动中节省公共开支。与此相反，政府及其官员的腐败是指其利用控制并支配社会公共资源的权力谋取私利的行为，或称“公权私有”和“公财私有”。腐败可以是以政府为主体的腐败，在这种情况下谋取的私利是政府的部门利益；也可以是政府官员个体或团体的腐败，在这种情况下谋取的私利是一个官员或少数官员的利益。
腐败成本与政府及其官员的道德风险和寻租行为存在直接关系。
政府及其官员接受社会公众的委托来行使公共管理权力，而由于二者在利益目标选择上存在差异，加上监督信息的不对称，政府及其官员为追求自身利益的最大化，不惜牺牲社会公众利益，造成社会成本的扩大。
同时，由于公共权力是稀缺资源，追逐公共权力背后的巨大利润，诱使政府及其官员的寻租行为。政府及其官员权力利润的获得，无疑增加了社会成本，更为关键是败坏了社会风气，需要花费大量的治理成本。
从以上分析可以看出，压缩政府规模、确立政府依法行政的理念、合理界定政府职能、不断提高政府行政能力、逐步改善行政生态、杜绝政府官员腐败行为是架构政府运行成本控制模式的基点。
（第二节政府运行成本控制的国际经验）
先发国家在摸索政府运行成本控制模式与行政体制改革过程中积累了许多有益的经验，借鉴这些经验对中国构建新型政府运行成本控制模式大有裨益。
一、控制政府运行成本是世界性的政府改革趋势
20世纪30年代经济危机以后，为弥补“市场失灵”，各国政府不得不采取种种措施干预经济，政府职能不断扩张，政府规模和机构也在膨胀。同时，政府面对日益复杂的社会问题，自身陷入过多的事务之中，提供的公共服务时出现无效率和腐败。而公众在对照企业日益提供更加精良的市场服务比较中，提高了对高水准公共服务的认识和期待，认为政府官僚们不能总是根据他们自己的意愿和便利行政，政府行政的目标导向应是公众的满意度。由此，政府部门遭受到越来越多的批评。如奥斯特罗姆指出政府“日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标”。①塔洛克指出，“官僚制缺乏竞争，由于官僚体制中利润概念的消失，使官僚没有受到要把他们的生产费用压缩到最低限度的压力；政府部门并不关心费用问题；国家官吏的确不能为所欲为，他们必须服从来自各方面的监督。”②20世纪80年代后，来自社会各界的批评触动了政府的神经，许多国家认识到政府自身改革、降低政府运行成本对维系政府管理权威的重要性。政府改革的措施主要集中在建立公务员绩效评估制度、增进各行政部门效率、消除浪费、提升公共服务品质竞争、放权分权、政府服务外包、政府内部的企业化改革、精简公务员队伍等方面，政府运行成本得到有效控制，改革取得了显著的成就。
先发国家政府改革对控制和监督政府运行成本的重要启示在于：
行政成本是可以控制的；对于行政成本，不仅关心投入，更要关注结果，要精密计算投入一产出效果；引入私人部门管理方法，通过多种途径降低行政成本；建立行政成本责任制，全面控制行政成本。
二、国外政府运行成本控制的主要做法
在现代社会，社会公众是理性人，是运行成本的实际承担者，他们有权利、也有能力对运行成本的数额和使用方向进行选择和认可；政府官员具有自觉或非自觉地扩张运行成本的内在冲动，因为他们也是普通的“经济人”或个人利益的追逐者；政府应对节约纳税人的成本负责，同时应受制于激励约束机制；政府运行成本应该同经济发展的需要相适应，同经济运行的总成本成比例，不能无限扩张。在这样理念的支配下，20世纪80年代以来，许多先发国家从本国实际出发，进行了控制政府运行成本的实践探索，形成了一些有效的政府运行成本控制模式。
（一）以质量竞争机制控制政府运行成本
“为质量而竞争”是强调在提供公共服务过程中引入竞争机制。
在公共部门导入企业的管理方式以及市场竞争机制。政府把许多由公共组织履行的服务市场化，公共服务按照市场的方式进行运作，引入合同制、绩效工资制和新的责任机制进行公共部门人力资源管理，提高人力资源绩效。政府提供公共服务的机构必须接受市场检验，各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的机构才能生存与发展。政府公共部门为适应市场竞争的需要，必须提高政府行政效率、降低提供公共服务的成本，内部管理需要引入企业管理的手段和工具，进行绩效评估，控制政府内部财政支出。“为质量而竞争”不仅仅拘泥于过程或者拘泥于某种意识形态，它促使政府围绕着提高公共服务的质量，从控制政府部门财政支出效率、公共服务市场化、到政府公共部门与私人部门为提供公共服务而展开激烈竞争，其中核心的观念是降低政府运行成本。在公共服务质量标准既定的情况下，成本成为竞争的关键因素。政府在降低运行成本的过程中，公务员人数得到了精简，政府的规模得到有效控制。英国是“为质量而竞争”政府运行成本控制模式的代表。
（二）以政府流程再造控制政府运行成本
传统官僚行政体制很容易导致政府运行成本虚耗、成本扩张和成本失控问题。官僚型行政体制并不像韦伯说的那样统一、有效，恰恰相反，这种体制存在一系列缺陷，每一种缺陷都会直接间接地扩大运行成本。在当代迅速变化着的世界，闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。再造政府流程，重塑政府对政府改革的要求是十分明确的：提高公共服务的质量，以公众社会需要为政府改革导向，注重政府公共服务过程的效率，突出强调政府运行成本的降低，政府公共服务尽可能是少花钱多办事。美国通过重塑政府，在政府运行成本控制方面取得了明显成效，德国和荷兰也追随仿效。
政府流程再造的一个做法是采用政府瘦身计划，政府瘦身计划是以调整公共事业生产、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构为基本内容的政府运行成本控制模式。采取放松管制、分权、市场化和引入商业管理模式及市场机制，控制公共服务的产出与结果。政府公共服务以顾客为导向，执行项目预算和绩效指标考核。
“政府瘦身”通过分权、放松管制、市场化、裁员和文官制度改革，提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动等措施，改善政府组织的运作，在政府规模相对缩小的同时，提高行政效率与效能，有效控制政府运行成本。
（三）以廉政机制控制政府运行成本
新加坡比较成功的“高薪养廉”政府运行成本控制模式强调，政府采取适当方式治理经济，提高政府管理绩效，降低决策失误发生的隐性成本，通过政府运行成本在预算中集中、公开，最大限度降低隐性成本来控制政府运行成本。新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的隐性成本很低。新加坡在高薪养廉的同时，对贪污腐败严惩不贷，对低效不予容忍。得到了公众的普遍认可。世界银行1993年的报告指出：“新加坡的政府被公认为是本地区最称职、最正直的政府，其公务员的工资最高。”新加坡政府的“高薪”相对于行政支出占GDP的比例，政府运行成本并不高。新加坡的政府行政管理费用平均占财政支出的7%～8%左右。新加坡政府有6万多名公务员，政府直接开支一般在7.2～9亿新元左右，约占1999年新加坡国内生产总值1440亿新元的0.5%～0.7%，而且这些都反映在政府财政预算中，属于可控、公开的项目。
先发国家控制和降低运行成本的动力并不完全来自竞争驱动、政治家迎合财界需要，而是源于内在动力。他们的政府不是做表面文章，而是在新的形势下他们自觉谋求行政管理“新范式”的过程，是西方社会制度新的“升级”。从表面看，降低运行成本意味着减少政府可支配资源，可能会弱化政府执政能力。而就实际看，先发国家持续降低成本的改革不仅没有导致政府危机，恰恰相反，改革效果越显著、政府公信力很高，其执政基础更牢固。
三、绩效评估是国外政府运行成本控制的有效途径
绩效评估是先发国家在政府改革中控制运行成本的有效途径。
绩效评估是把私人部门的绩效考评机制引入政府行政管理，有利于调动行政机构和人员的积极性，同时以绩效为核心控制政府的行政投入，强化政府成本的预算约束。绩效评估之所以能成为政府运行成本控制有效途径的关键在于：
（一）实施政府绩效预算
政府绩效评估强调绩效与预算紧密挂钩，力图从资源配置方面提高公共部门绩效。“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导”。政府不再以大一统的巨型行政组织面对全社会，并统筹所有费用，而是根据向社会提供服务的不同划分成一个个小的服务单元，各单元同政策制定部门签订一种准合同性的文件。它们根据服务性质和内容接受政府拨款，接受监督和检查，并根据执行效果奖惩。政府可以根据需要适时调换人员的岗位增聘和竞聘人员、根据绩效变更他们的工薪待遇。政府预算的主要着眼点不再是按部门、按人头、按人均工资和办公费等分配资源，而是按项目、按某项产品和服务完成需要多少成本等分配资源，在实现目标的前提下项目主持者享有充分的权利。绩效预算不仅优化了资源配置，把钱用在了该用的地方，而且节约了成本，减少了维持性开支。
（二）完善政府绩效评估措施
政府绩效评估贯穿政府控制运行成本改革过程的始终。
政府运行成本的绩效评估的措施主要有：
（1）强化政府运行成本绩效意识。
政府绩效评估融合目标管理和绩效评估为一体，及时提供全面的、规范化的信息，重点关注行政活动的直接产出。公共部门树立浓厚的绩效意识，提高经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。各个层次的管理人员要对其目标有明确的认识，掌握依据这些目标来评估和测定产出或绩效的方法和手段。
（2）建立政府运行成本绩效评估方案。明确政府绩效评估目标，如雷纳评审目的是降低政府部门的运营成本，拟定提高效率的具体方法和措施。“公民宪章运动”用宪章的形式明确将服务绩效置于首位，规定政府提供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当。设定全面的、系统的绩效评估指标，如英国政府启动“下一步行动方案”，绩效指标由1986年的500项增加到1989年2300多项。
（3）通过立法推进政府绩效评估。美国政府绩效评估是在《政府绩效与结果法》推动下实施的。1993年《政府绩效与结果法》要求各个公共机构都必须制定战略规划、绩效计划和绩效报告，确定绩效指标，以此衡量或评价每一个计划活动的相关产出、服务水平和结果。绩效评估对政府运行成本的控制具有积极的作用。
（第三节中国政府运行成本的问题剖析）
当前，在中国政府实际工作中，政府运行成本居高不下是一个非常突出的问题。政府运行成本存在问题的总结以及对原因的分析，对中国下一步政府运行成本控制模式的构建以及具体的对策建议的提出是非常重要的。
一、中国政府运行成本存在的问题
分析中国政府运行成本现状，是把中央政府和所有地方政府作为一个整体来估算其运行的成本。其分析可以通过历史比较，由此得出某个历史时期中国政府运行成本高或低的结论，也可以进行国际比较，得出中国政府运行成本是高还是低的结论。
（一）政府运行成本总量过大，且趋于上升
2004年，中国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养。按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等，若将这些考虑进去，每增加一个人，一年至少财政支出2万元。据此推算，近年来财政每年需要增加工资性支出达900亿元，占国家新增财力的60%。同时，行政管理费直线上升，政府规模扩张促使行政管理费不断上升，1978年到2005年，行政管理费年均增长18.53%，特别是进入20世纪90年代以后，行政管理费增长更快，2005年达到4835.43亿元，是1991年的14.07倍。行政管理费年均增长速度大大高于财政收入年均增长速度和财政支出年均增长速度。1978年到2005年财政收入年均增长速度为13.1%，财政支出年均增长速度为13.5%。三是政府运行成本并没有因机构改革而降低，而是随着经济的发展快速增长，机构改革后的1999年和2000年，行政管理费年均增长速度分别高达26.27%和37.0%。
（二）政府运行成本结构中人力成本比重较大
从政府运行成本结构来看，人力成本占了大部分，挤占了公务成本。中国政府运行成本过大，公务员人数增长过快是其主要原因。政府机关工作人员的工资总额从1978年的27.0亿元，增长到2001年的1317.7亿元。政府工作人员工资总额占政府运行成本的比例，1978年为55.00%，2001年上升至59.96%。全国政府机关工作人员，1978年为467万人，2000年最多，达到1104万人，2001年减少了3万人，仍然保持在1101万人的高水平上。据《经济研究参考》2003年第34期提供的统计资料显示，中国目前共有2109个县级政府45462个乡镇政府，2000年全国县市共实现财政收入2636亿元，县乡财政供养人口为2959万人，县乡政府行政经费占财政支出的比重为11.6%，1999年财政供养人员经费占整个财政预算支出的40%。
政府工作人员增长过快，首先表现在政府机关工作人员数量的年均递增率为3.8%，超过了总从业人数增长率1.2个百分点。其次表现在政府工作人员占总从业人员的比例上升速度过快。1978年，政府机关人员占总从业人员的比例为1.16%，2001年上升到15.1%，增长13倍。
（三）公务成本居高不下，会议、车辆、接待等管理成本高
