控制和降低政府运行成本是20世纪80年代以来世界范围公共行政改革的主题。中国自改革开放以来的几次政府机构改革也是围绕控制和降低政府运行成本而展开的。政府运行成本控制模式对于政府综合竞争力的提升非常关键，因此，摸索一套适合中国国情的政府成本运行控制模式意义非常重大。当然，政府运行成本的控制必须建立在对政府运行成本状况的科学分析上，所以如何建构中国政府运行成本控制模式是亟待研究的问题。
（第一节政府运行成本的基本范畴）
政府运行成本是政府成本的重要组成部分，政府运行成本的高低体现着政府行政效率，影响政府职能的实现程度。分析政府运行成本的有关理论问题，对政府树立运行成本意识，寻求控制、降低政府运行成本的途径具有重要的意义。
一、政府运行成本的涵义
对于政府运行成本的涵义，人们有不同的理解，因而也形成了政府运行成本支出统计的不同口径和不同的财政支出规模。比如把政府运行成本理解为政府为履行其公共职能而形成的成本，其政府运行成本的范围就比较广，财政支出的规模就比较大。本研究对政府运行成本的界定是“维持政府正常运转所花费的各项费用总和”，使它与前面的政府制度成本、政府决策成本能有比较清晰的界限。
对政府运行成本的涵义应从以下几个方面来理解：
第一，运行成本发生的主体是行政机关及其工作人员，即国家行政机关及工作人员在执行公务活动过程中的财政支出。运行成本来自政府财政支出，是纳税人的钱，公众有权利监督政府运行成本状况，要求政府控制和降低运行成本。第二，运行成本包括显性成本和隐性成本。显性成本是财政预算内的行政机关人员经费、公务经费及设施经费支出，隐性成本是指行政机关及其工作人员违反国家法规制度，因行政权的垄断而获取的资源，包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金、制度外资金和行政人员的腐败收入。第三，运行成本结构具有可变性。运行成本构成主要有工资津贴、基本设施维护费用、办公经费等。从量的角度看，构成运行成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下，一部分成本变化较小，如人员工资；一部分成本变化较大，如会议费、招待费等公务经费。第四，根据绩效，政府运行成本可分为有效运行成本和无效运行成本。由于运行成本总是与行政绩效相关联的，有效运行成本是政府从事行政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提；无效运行成本是政府实施行政行为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会效益，导致行政资源不必要的损耗。比如政府管了很多不该管或管不了又管不好的事，耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦和矛盾的协调成本、制度外运行成本等都属于无效运行成本的范围。第五，运行成本是可以控制的。政府运行需要成本是无需证明的，但对运行成本的控制，政府是可以大有作为的。政府职能转变到位、行政部门职权界限清晰、政府规模适度、行政效率提高、行政支出绩效预算设施等政府改革措施都有助于政府运行成本的控制和降低。
对运行成本范畴的界定，有利于认识政府运行成本的构成、来源、控制运行成本的意义，有利于从理论上弄清运行成本怎样发生，从哪些环节、途径降低运行成本。
二、政府运行成本的构成
政府运行成本是政府在运行过程中所耗费的各种资源的总和。
根据研究的需要可以将政府运行成本分为不同的类别。比如，按支出用途划分可以分为人力成本、公务成本和设施成本；按支出管理要求可以分为经常性成本支出、专项成本支出；按成本形态可以分为固定成本、变动成本和混合成本；按成本计量方式可以分为总成本、平均成本、单位成本。在不同的分类方法中，政府运行成本的类别存在交叉，为在概念上保持统一，本研究所指的政府运行成本，主要包括各级政府为维持其正常运转和完成日常工作任务而必须发生的（含重复发生）人力成本、公务成本以及设施成本（包括设施的日常运行及维修费用）。
人力成本是政府直接为公务员的招聘、录用、使用、培训、工资福利、社会保障等所必须支付的开支。
公务成本是公务人员在开展各项公务活动中的费用支出，具体由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分构成。包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅考察费用等。
设施成本是为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用。包括公务活动所用的房屋、计算机系统、文印系统、交通工具等设施（设备）、所有固定资产的分摊与维护费用支出。
不同项目的运行成本有不同的特征，控制的途径和方法也存在差异。人力成本是目前各级政府运行成本中日常开支最大的项目，可控程度较高，而实际控制最难；公务成本表现最活跃、变动最显著、控制空间最大；而设施成本则是一次性支付最大的成本，其运行及维护成本在投入使用后表现得较为稳定。
本文之所以采用人力成本、公务成本和设施成本的政府运行成本分类，主要是从寻求政府运行成本控制对策角度来考虑。人力成本、公务成本和设施成本与政府规模、政府职能、政府行政方式等政府运行的根本问题有密切关系。政府规模控制、政府职能转变、行政方式改革成为控制政府运行成本的关键问题。
三、政府运行成本的测度
政府运行成本是衡量政府绩效的一个非常重要指标，政府运行成本的高低与效益的比重关系直接影响着政府的综合竞争力，一个高效运行的政府必然是一个运行成本较低、运行效益较高的政府。这也是当前世界各国政府推进政府改革，提高政府绩效的一个途径。对于政府运行成本的衡量，目前主要有3个参照指标：
1.交易成本。它是指商品交易中为克服不完全竞争和信息不对称等市场缺陷而付出的成本。交易成本不仅存在于企业的经济活动，政府公共管理活动中的交易成本也不可小视。由于政府公共服务和公共管理活动缺乏科学的绩效考核，在提供公共服务和公共管理的过程中，决策者和执行者之间的信息不对称，执行者成本扩张的利益需求，使决策者不得不付出信息搜寻成本、谈判成本；不同职能的政府部门为实现管理过程中的部门利益平衡，也会出现公共服务之外的协调成本。交易成本的完全消除是不大可能的，但控制和减少交易成本是必须的，因为交易成本本身不会产生公共管理与服务的效益，其本身是对政府运行成本的侵蚀。
2.财政支出。政府运行成本与财政支出有必然的联系，但二者不仅存在范畴的区别，也有量的不同。政府运行成本来自财政支出的支持，但只是其中的一部分，行政机关可以调动财政资金，但行政机关所能支配的资金不完全都是政府运行成本。本研究认为，政府运行成本仅为行政机关及其工作人员自身在行政管理过程中所消耗的资源，而行政机关能够支配（确切说是分配权的实现）但用于其他方面的资源不属运行成本的范畴。需要指出的是，政府运行成本是财政支出的总量构成的一部分，政府运行成本的高低直接影响财政支出公共服务的实现程度。
3.行政效率。它是指在保证政府活动致力于满足社会公共需要的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。可用公式表达为：
行政效率一行政产出/行政投入。在这里，行政投入即为运行成本。
因而，行政效率还可表达为：行政效率一行政产出/运行成本。一般来讲，运行成本与行政效率之间存在反向关系，行政效率随运行成本的降低而提高。同时，在理解运行成本与行政效率的关系时，需要关注的是：一是运行成本投入达到一定程度时，行政效率出现下降，也就是说，行政效率与运行成本并不一直处于同比增长，提高行政产出不能完全依赖成本投入的增加，边际成本与边际效益相等是最佳选择，况且运行成本的增加是不可能超过社会财力所能承受的限度；二是为实现一定的公共管理目标，必须投入一定的运行成本，即政府运行成本存在最小投入量的问题。理性的选择是在确定实现政府满足社会公共服务目标和标准的基础上，运行成本的投入量越小越好。
交易成本、财政支出、行政效率之间存在相互联系。财政支出是政府运行成本的基本来源，在财政支出总量既定的条件下，交易成本与行政效率变化状况直接影响运行成本在财政支出中所占的比例，进而影响财政支出的整体效用。降低交易成本和提高行政效率是政府控制运行成本的关键环节之一。
四、影响政府运行成本的要素剖析
政府运行成本控制模式建立在对影响政府运行成本的因素进行全面分析，寻求控制政府运行成本关键点的基础上，是降低政府运行成本的各项措施的总称。
（一）政府规模与政府运行成本成正比关系
先发国家的学者将政府规模定义为政府消费占GDP的比例，国内有些学者用政府的工作人员的数量来反映政府规模。政府的规模表示了政府的数量特征，包括财政支出规模、机构的数量及公务人员数量等。政府规模与政府运行成本也成正比关系：政府规模愈大，政府消费量愈多，政府运行成本就愈高。因为：（1）政府规模越大，行政管理费用越多。随着政府规模的不断扩张，行政管理费用呈快速增长趋势，超大的政府机构和行政人员给财政带来了沉重的负担。（2）政府规模越大，政府协调成本越大。政府规模越大，部门就越多，而部门林立，职能交叉问题就很难解决，就会出现一项职能由多个机构来承担的现象，机构重复设置、职能交叉，不仅使政府用于维持自身运转的开支增加，而且极易造成推诿扯皮，增加政府的协调成本。（3）政府规模越大，寻租现象发生的几率越大。所谓寻租也就是“较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。”“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配……这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”一些单位或个人，为了获得这种稀缺的资源，就会想方设法去争取，这样就可能会产生寻租腐败。政府规模越大，政府在经济活动中的范围和区域越大，寻租现象发生的可能性也就越大，掌握某种稀缺资源的部门和个人，为了追求租金，有可能使国家遭受损失，或使国家某种资源不能取得更大的效益，从而导致政府运行成本的增加。
（二）不同的政府治理理念决定着政府运行成本的大小
政府治理可以分为法治和人治两种不同性质的理念，不同的治理理念成本消耗不同。法治偏重于庞大的法律组织，人治需要投资的是庞大的官僚组织。法治主要是靠外在的政治法律制度的强大威慑力来约束人们的行为，使其符合政府管理的需要。在法治的条件下，一整套刚性的法律制度、法律规范和国家机器的强制推行是实行这一治国方略的必备条件，而要建立完备的法治模式，毫无例外地都要有立法、司法和执法诸环节，这些环节的建立和运行实施必定会消耗一定的资源。在人治模式的政府治理中，权威人士依靠自身特有的优势，折服他人和民众，从而确立起自己的领袖地位和权威。要维持统治者的权威不受外来威胁而动摇，强大而有力的官僚体系是不可或缺的，这就决定了人治的行政成本是维系官僚体系的运行，这需要政府支付庞大的官僚体系的组织成本、执行成本、监督成本，官僚集团之间的平衡成本和内耗成本，决策失误所造成的效率损失和学习成本，民众对权威信仰的强制成本。无论是人治还是法治，都需要支付一定的代价。从历史发展和当今世界各国的实践来看，人治权威的维持成本要大大超过法律的强制成本。
（三）政府能力决定了政府运行成本的高低
政府部门的成本要取决于在一定政府职能下的政府规模，大的规模必定伴随着高的政府成本。而在一定政府规模下政府成本的高低，又取决于政府自身的能力。政府能力可划分成政府效率和政府效能两个部分，政府效率是指政府从事其职能活动所取得的劳动成果、社会效率同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。政府效率关注的是政府的内部成本，也就是其管理自己所能控制资源的能力，包括机构设置、人力资源管理、财务管理等。政府效能是指政府履行职能的强弱以及由此产生的种种影响，它反映着政府工作目标及其实现的成效。政府效能是在政府效率既定下，政府管理社会、提供公共服务范围和质量的能力以及带来的社会福利水平的能力。政府能力高低决定了政府成本的高低，政府能力强，其资源配置效率高，政府的成本就相对较低。同时，政府能力与公务员素质也有直接关系。公务员的素质对成本的影响表现在他所在政府机构中具体工作的完成和职能的实现。公务员素质的高低不仅决定着各级政府为完成其承担的具体职能所应招录公务员具体数量的多少，直接影响其行政运行成本的绝对增加。同时，高素质的公务员队伍还能提高政府的运转效率，从而带来各级政府行政运行成本的相对节约。这从正反两个方面降低各级政府行政运行成本都产生积极的影响。
（四）行政生态质量制约着政府运行成本
行政生态主要包括自然环境、市场环境、公众数量与公民素质等方面，是影响政府正常运行的各种因素的总和。自然环境对政府运行成本的影响是有限的，市场环境与公民素质是行政生态的关键因素，同运行成本呈现正相关，市场秩序较好的地区，政府的运转成本就较低；不同的公民素质会对政府运行成本产生最为直接的影响。当一个地区社会公众综合素质低下时，政府的管理成本就比较大。还必须认识到，政府运行成本也并不是完全被动地受行政生态的制约，改善行政生态本身也是政府工作的重要目标，单纯强调行政生态问题而增加运行成本是不可取的。
（五）政府及其官员的廉洁度影响政府运行成本
政府及其官员的廉洁程度也是影响政府运行成本的重要因素。
