政府的公信力是政府发挥社会的枢纽示范作用的基础保障。政府公信力成本直接影响和制约着整个社会资本的积累和社会协调成本，政府的公信力成本越低，社会的整体成本就会以倍减效应降低，因此，研究政府公信力成本，不仅关系到政府的整体竞争力，也关系到国家和社会的整体竞争力。政府公信力是影响政府效率和政府成本的重要因素。政府信用是社会信用的核心，若政府公信力弱化的现象任其发展下去，不仅无法支撑整个社会信用体系，而且会极大地提高整个社会的交易成本，并导致整个社会陷入严重的信任危机。如何提升政府公信力，降低公信力成本是中国政府需要研究的重要课题。
（第一节政府公信力与社会资本积累机制）
政府公信力体现为政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会产生信用危机，政府公信力下降。
一、信用与政府公信力
政府公信力本质上是一种信用，也是政府的影响力和号召力，属于无形资产。信用，广义上说，就是二元或多元经济主体之间，以某种需要为目的，建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结合的意志和能力。人类把诚实守信作为一项法则加以遵从，其目的在于维护一定物质利益的需要，增进预期可获得的利益，保障交易安全，减少在交易中的风险，维护正常市场交易秩序。
从信用结构看，社会信用主要包括市场信用、个人信用、企业信用、银行信用和政府信用。其中，政府信用是最为重要的，市场信用、企业信用、个人信用及整个社会信用，都是基于政府信用推动和发展的。政府信用，一方面是指政府是否具有值得公众信任的因素及其履行契约的能力在客观上能为公众所信任的程度；另一方面，是指政府对公众的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。
政府公信力与政府信用是既紧密相关，又相互区别的两个概念。
政府信用指的是社会组织及民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉对社会组织和民众所产生的心理反映，它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、厚望和信念等基本特征，也体现为民众自愿配合政府行为，减少政府对社会资源配置的成本，提高行政效率。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。政府公信力虽然从形式上看总是表现为政府的某些品质，但只有当这些品质与特定的社会角色期待相对应并能够博取人们信赖感的时候，才能成为政府公信力的构成因素。政府公信力是社会中最重要的综合力量之一，负责任、以公民为本位、透明、依法行政是其判断标准。
政府公信力的强弱取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。
这种信用资源既包括意识形态上的、物质上的、也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象，政府在公民心目中的可信任程度等等。
二、政府公信力的理论分析
委托一代理理论是政府公信力成本产生的制度根源。委托一代理理论认为人是有理性的，都追求自身利益的最大化，由代理人组成的政府机构也是如此。由于委托人和代理人双方信息不对称和信息不充分，委托人很难对代理人的行为进行有效的监督，代理人与委托人之间的利益未必完全一致。此外，代理人可能只代表极少一部分委托人或利益集团的利益，从而与人民大众及整个国家的利益背道而驰。“逆选择”现象和“道德风险”问题是委托一代理中经常发生的问题。所以，政府公信力的自我道德约束是弥足珍贵的，它是下一个委托一代理协议达成的关键。这样，民主的政治过程才能持续运转下去。公众与政府之间的委托一代理关系基于公民对代理人政府的信任，代理人作为内部人，比他们的委托人更了解情况，并为政府代理人机会主义行为创造了更多的机会。这时会出现“失范行为”，如果政府中的“失范行为”泛滥，致使政府无法回应公众的期待和信任，就会导致政府公信力下降。
此外，交易成本理论也是对政府公信力的又一理论基础。康芒斯在《制度经济学》一书中提出，“交易”有3个层次的内涵：一是买卖的交易，即平等个人之间的交换；二是管理的交易，即上下级之间的管理关系；三是限额的交易，即包括政府在内的上级对下级的交易。后来经过新制度经济学派代表人物诺斯等的继承和发展，在交易概念的基础上又引入了另一个分析范畴——交易成本。如果代理人能采取机会主义行为而不受惩罚，政府公信力下降会带来社会资源浪费和社会福利损失，导致资源配置偏离帕累托最优状态。降低政府公信力成本，就是要通过管理，实现最佳的制度安排，使成员的交易成本最小化，交易效用最大化。而在公共管理中，政府也要追求实现市场交易费用和管理交易费用的最小化，这也是政府管理创新的目的。
三、社会资本的积累是社会持续发展的基础
皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu，1980）将社会资本定义为“一种通过‘体制化关系网络’的持久占有而获取的实际的或潜在的资源的集合”；詹姆斯·科尔曼（JamasColeman，1988）认为社会资本是“个人拥有的，表现为社会结构资源的资本财产”；贝克尔（WayneBaker，1990）则认为是“行为主体从特定的社会结构中获得的资源，并利用这些资源来追求他们各自的利益”。在普特南（Putnam，1993）看来，社会资本作为一种和物质资本、人力资本相区别的存在于社会结构中的个人资源，它为结构内的行动者提供便利的资源，包括规范、信任和网络形式。社会资本可以通过社会结构中人际关系互动、彼此信任和规范等多种渠道而实现扩张。社会资本也可以作为一种生产要素进入生产活动之中，在实现社会资本自身网络扩张的同时，给人们带来经济收益。
社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家或地区经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。实践已经证明，一个国家的发展快慢，不仅取决于一个国家人力资本所有者的个体素质，还取决于连接个体人力资本的社会资本的质量。社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。
社会资本首先可以促进组织目标的实现。组织目标的实现必须以组织成员之间的密切沟通和交往为条件。所谓沟通，就是指人与人之间通过交往和联络以交换信息、思想、观点、态度和情感的过程。沟通是组织合理决策的基本前提。对组织领导来讲，沟通有助于了解组织各个环节和状态，为协调部门关系和科学决策提供参考；对组织成员来讲，沟通有助于改善人际关系，促进个人身心健康。社会资本与社会组织共生，同时社会资本又是建立社会信任关系、增加社会信任度、促进社会沟通和有效合作的条件。正是从这个意义上讲，蕴含社会信任的社会资本会提高生活和工作效率，促进社会目标实现。
社会资本的作用表现在以下几个方面。首先，获取社会资本可以充分地发掘、利用和整合各种生产要素，降低社会活动的成本。交易费用是制度产生的源泉，制度的“使命”就是减少无序状态，促成有序交易，社会资本既是声誉的累积，也是选择声誉的方法。个体对声誉的投资有助于减少交易成本，而且有助于打破壁垒进入种种生产和交换的关系之中。而降低这种成本的关键是通过发展组织、完善制度以增加社会资本的存量，建立和谐的社会关系，增加人们彼此之间的信任度。其次，社会资本通过对组织间与人际关系的协调以及对互动能力与合作潜力的开发，润滑和协调组织的内外部关系，提高社会效率。
在现代社会，组织生活更需要社会成员的沟通与协作，而人际间良好的沟通与协作又必须以内在的相互信任为基础。再次，社会网络有利于信息和创新在成员之间快速传播，减少信息的不对称。最后，社会资本可以影响资源的分布。在缺乏联系的不同网络之间，由于网络的性质及其社会资本的存量不同，经济资源和社会资源并不均匀分布。
中国正处在从传统社会向现代社会多元复合的快速转型中，转型的实质性问题是，长期的小农思维、计划经济时代形成的中央高度集权，使国家机构的权利过多地渗入到社会经济领域而一时无法剥离，社会民众的经济权利还不能在一个可预期的自由竞争制度环境中行使，社会关系结构和社会心理结构还不适应民众经济权利的自由运用。国家经济权利向民众经济权利的转移需要社会基础，社会民众行使经济权利需要制度环境，体制转轨的成功必须在提高政府公信力的同时，构建一个稳定的生产性的社会关系结构和社会心理结构，即需要建立长期、全面、系统的社会资本积累机制。
四、形成社会资本积累机制
社会资本的积累有助于降低交易成本，提高经济效率。社会资本的高效积累有助于一个社会的经济繁荣、政治稳定，避免形成资源浪费、政治功能失调。尽管社会资本是抽象的，但其表现形式如社会网络、信用、互惠规范和共享知识却是具体的。所以，社会资本的积累机制一般包括以下几个途径：
（一）完善法律法规体系，为积累社会资本营造良好的制度环境
从理论上讲，社会制度包括外在制度和内在制度，外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的，具体包括外在行为规则，具有特殊目的的指令和程序性规则，外在制度能有效抑制人类交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，对保证经济社会的稳定健康发展，提高经济社会的运行效率具有重要作用。完善的法律法规和良好的制度环境，可使社会的所有实体，包括政府部门、企业和个体，都在法律法规和制度的范畴之内开展活动，并对自身行为有明确的预期——正当的行为将得到支持和保障而违规的行为将受到惩罚。
有效的国家制度为公民参与政府决策、发挥自身潜能提供更有利的环境，公共机构的参与推动了普通公民的信任规范和网络的稳定与发展，促进这些规范和网络运用于发展目标。在社会资本建构的过程中，国家应该发挥宏观调控作用，加强制度建设，促进社会资本的形成。为经济社会发展提供适宜的制度保障，如加强民主法制建设，加强信用制度建设，政府管理创新与政府职能的转换，这些都有利于社会资本的积累。
（二）建立和完善社会信用体系
信用与法制和公平竞争共同构成市场经济的三大基石。良好的社会信用能增进社会的秩序，促进市场经济的健康发展。社会资本作为一种非正式制度虽然对人们也有一定的约束力，但是这种约束力还不足以阻止一小部分企业为获取超额利润而采取的对他人有害的机会主义行为。只有建立正式制度的保障，人们才更容易相互信任，社会资本也才更容易积累。
（三）社团组织的社会资本积累
由于市场失灵和政府失灵现象的出现，社会呼唤一种新的制度安排出现，弥补其不足，在政府功能和市场功能不能顾及到的领域或者部门，第三部门即社团组织利用社会资本处理公共事务，往往有着比政府更高的效率。合理的社会管理范式是“政府一市场一社会”的模式，三者处于同等重要的地位，相辅相成，共同促进经济和社会的健康快速发展。
在社团组织内部，大家可以培育信任、合作、互惠的公民伦理，彼此互相影响，从而从整体上增加社会的内聚力，实现社会的有机联系，使个体更好地融人社会中。从理论上讲，市场失灵可依赖有效的法律强制纠正，但是后发国家的交易规模较小，履行法律的司法成本又很高，政府失灵的存在需要普遍信任的社会资本来促进政府的效率，客观上需要群体的社会网络来弥补市场失灵和政府失灵，支持现代经济发展，所以后发国家的经济体系应该是政府、市场和社会三者有机结合的经济发展机制。
综上所述，社会资本的积累是现代社会的一个基本要素。任何一种社会资本都有两面性，既有积极的方面也有消极的方面，如何把社会资本的作用引导到有利于社会发展和社会进步的轨道上来同样是十分值得重视的一个问题。
（第二节政府公信力的功能剖析）
政府公信力是社会组织层面上的信用，伴随着现代国家的产生而产生，政府公信力的建立对个人的信用产生约束效应，公众出于对政府惩罚的回避，必然会在社会活动中保持良好的信用。政府公信力是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映，它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现出民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。
一、政府公信力成本产生的根源政府公信力成本是由于政府行政行为缺失，政府行为或行政效果与自身的承诺，与人民的要求产生差距，从而使社会组织和民众对政府信誉和形象产生的消极或否定心理反映，从而加大了政府的公信力成本，降低了公共行政效率。改革开放以来，中国政府威望和公信力大大提高，但是，一些政府部门尤其是一些地方政府对政府信用问题认识不够，他们认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题。在这样的观念支配下违法行政，失信于民的现象不断发生，政府公信力成本的产生根源可以概括为以下方面。
（一）政府隐含的自利性是政府公信力成本的源流
