国库集中收付制度就是将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付。国库集中收付可以克服资金分配权分散、透明度不高以及挤占、挪用财政资金等问题，国库集中收付符合政府采购资金统一直接支付原则，可以为财政支出管理创造一种全方位、全过程管理模式。实行国库集中收付制度是财政管理体制改革的主要内容之一，其实施有助于增强财政透明度，打造政府公信力平台，大力推行规范化的政府采购制度，构建政府运行的效率平台。总之，国库集中收付制度是一种体制创新，是中国目前降低政府成本的现实选择。
（第一节国库集中收付制度及其运行机制）
国库集中收付是对财政收支的具体方式进行规范、控制和调节的活动。实行以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度改革，有利于政府的规范监督管理。
一、从分散管理、各自运行到国库集中收付制度
长期以来，中国的财政资金拨付上存在多个政府层级和大量用款单位与具体的用款项目，财政收入分别由税务、财政、海关等多个征收机关来组织完成。财政资金收缴、拨付在组织结构上体现为一系列的社会居民、政府与各部门之间就政府活动范围和方向所形成的委托代理关系。在这一体制下，财政收入每年以行政手段下达征收任务，以层层设立收入汇缴过渡户方式组织征收。财政资金拨付实行总量控制，层层下拨，由各单位自行分散拨付，因此，财政资金收缴、拨付层次和环节较多，导致资金汇划渠道不畅，缴拨速度较慢，预算资金到位时间长且当年资金到位率低，资金年终结转数额较大，不仅影响了单位的正常用款而且降低了财政资金的整体使用效率，提高了政府成本，也影响了正常的预算执行和政府年度施政方针的贯彻实施。
所谓国库集中收付制度，国外也称之为国库单一账户制度（Treasury Single Account，TSA），就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。
在这种制度下，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算自主决定，由财政部门核定后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，而不必经过支出单位进行转账结算。
国库集中收付制度是建立、规范国库集中收付活动的各种法规、制度的总称，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户的全程监控制度。国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的一种财政资金支出管理模式，一些国家如英国、意大利、法国、匈牙利、波兰及日本、巴西等都采用国库集中收付制度。
国库集中收付制度包括国库集中收入和国库集中支付制度。国库集中收付制度是国库管理制度的一种基本类型，即财政部门对所有政府性收入进行集中收纳管理；对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理，将除特殊用途之外的所有财政性资金通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者，而不必经过支出单位进行转账结算。国库集中收付制度是相对于传统的财政国库资金分散收付而言的。传统的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。
国库集中收付方式改变传统的财政资金层层拨付程序，在指定银行开设国库集中收付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经审核后，将资金直接支付给商品供应商和劳务提供者。
国库集中收付制度是以信息技术的发展和广泛应用为基础的，其实施没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。国库集中收付制度需要具备一个准确、及时的银行结算系统提供保障。随着计算机技术的发展和应用的普及，现在已完全能够满足这一改革的需要。
二、国库集中收付制度的运行机制
建立科学、规范的财政国库管理制度，所有财政资金的收缴均通过国库单一账户体系进行结算和支付，实现财政资金的集中缴拨，是中国国库制度改革的目标。与以往的预算单位分散、多重设置账户，财政资金分散收付的方式相比，国库集中收付制度主要体现为以下内容。
（一）建立国库单一账户体系，实现财政资金集中化管理
账户集中管理就是清理和取消各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户，实行国库单一账户，各项财政收支都通过国库单一账户处理，所有财政性资金的收入和支出都要纳入国库单一账户体系进行管理和核算；支出集中管理，即通过财政支出集中支付，建立国库集中收付制度，提高财政资金使用效益，保障其安全、完整和有效监督。国库单一账户体系由国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户、特设专户等账户构成。
国库单一账户是指财政部门在人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账。收入按预算科目进行明细核算，支出按资金使用性质设立分账册。该账户用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和财政支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
零余额账户是指财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户和为预算单位开设零余额账户，零余额账户用于财政直接支付和与国库单一账户进行支出清算。预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。零余额账户用于财政直接支付，该账户每日发生的支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付规定限额以上的，应当及时与国库单一账户清算。预算单位零余额账户用于财政授权支付，该账户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行在财政部门批准的用款额度内与国库单一账户清算；营业中单笔支付规定限额以上的，需及时与国库单一账户清算。
预算外资金财政专户是指财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。该账户用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。财政部门负责管理预算外资金专户，代理银行根据财政部门的要求和支付指令，办理预算外资金专户的收入和支付业务。预算外资金专户只能用于核算预算外资金的收支活动，预算内资金不得进入预算外资金专户。
小额现金账户是指财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。该账户用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位小额现金账户的月度资金使用额度，由财政部门会同一级预算单位按均衡使用的原则确定，分月下达，累加使用。小额现金账户只能用于财政部门授权预算单位支付额度内的支付和与国库单一账户的资金清算，不得违反规定从该账户向预算单位其他账户划拨资金。
特设专户是指经国务院或省级人民政府批准或授权财政部门开设特设专户。该账户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位不得将特设专户资金转入本单位的其他银行账户，也不得将本单位的其他银行账户资金转入特设专户。
（二）国库收入通过直接缴库和集中汇缴两种方式实施
为适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入和收缴方式分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴人国库单一账户或预算外资金账户。
集中汇缴是由征收机关按有关法律法规规定，将所收到的应缴收入汇总缴人国库单一账户或预算外资金账户。
直接缴库的税收收入由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴人国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴的程序为，小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴人国库单一账户或预算外资金账户。
（三）财政支出分为财政直接支付和财政授权支付
财政支出总体上可分为购买性支出和转移性支出。前者是政府利用国家资金购买商品和劳务的支出；后者是政府不直接到市场上进行购买，而是把财政资金转移到社会保障和财政补贴等上面，接受转移资金的企业与个人再去市场上购买商品和劳务。
按照不同的支付主体，对不同类型的预算支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（商品供应商和劳务提供者）或用款单位账户。预算单位实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出。财政授权支付是指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出，财政授权支付程序适用于未纳入工资支出、工程采购支出、物品与服务采购支出管理的购买支出和零星支出，包括单件物品或单项服务购买额不足规定限额的购买支出；投资额不足规定限额的工程项目（含建设单位管理费）支出以及特别紧急的支出。
（四）财政资金全过程监督，提高支付效率
预算单位应当按规定编制分月用款计划，并按照批复的分月用款计划使用财政性资金。财政性资金的支付，应当坚持按部门预算、分月用款计划、规定程序和项目进度支付的原则进行拨付。预算单位根据批准的部门预算报送分月用款计划。分月用款计划是财政性资金支付的依据，是划分直接拨付、授权拨付的基础。实施分月用款计划是财政国库管理制度改革的基础性工作。支出用款计划管理主要是通过对预算指标的分配、分月用款计划的编报审批，合理界定财政部门与支出单位、财政系统内部各业务职能部门在预算编制、预算执行和预算监督管理上的职责，及时掌握各支出单位的预算指标执行情况，加强财政资金拨付管理，确保财政资金使用效益。
分月用款计划按季分月编制。包括财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两大组成部分。预算单位的分月用款计划应当按照财政部门制定的统一格式编制。
基本建设支出、科技三项费用、专项类支出用款计划按具体项目编制，其他类支出用款计划按项级科目编制。
预算单位依据批复的年度部门预算和项目建设进度，科学编制用款计划。经常性支出用款计划按照年度均衡性原则编制，基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用和专项类支出用款计划按照项目实施进度编制。
各级预算单位编制本单位的用款计划，逐级上报主管单位审核汇总，由一级预算单位汇总审核后报财政部门审定批复，财政部门审批一级预算单位审核汇总的用款计划。基本建设支出、科技三项费用、专项类支出等，由财政部门按照项目实施进度审核项目用款计划。
这样就可以在透明的支付过程中实现对财政资金运行全过程的实时监督，发现问题及时纠正。同时，也方便预算单位用款，提高支付效率，确保资金运行安全。
（五）强化部门管理与监督职责，降低政府成本
财政部门、财政监察专员办、人民银行、一级预算单位、基层预算单位、代理银行等部门在财政性资金支付管理、支付业务和代理业务中，应依据自身所承担的权利、义务，履行相应的职责。
财政部门负责管理和监督财政国库管理制度改革工作，组织制定有关政策和规章制度；审核办理预算单位印鉴预留手续；审批一级预算单位报送的分月用款计划。根据年度支出预算和分月用款计划，合理调度财政资金，办理财政直接支付业务，下达授权支付额度；对预算执行、资金支付、财政决算中的重大事项组织调查；选择代理银行，会同人民银行协调预算单位、代理银行和其他有关部门的相关业务工作。
财政监察专员办负责审核由财政部直接拨款的预算单位支付申请，签署审核意见。审核的主要内容包括：用款是否符合预算；是否按规定程序申请使用资金；是否根据合同条款支付资金；是否按项目进度申请使用资金。
人民银行会同财政部门制定财政性资金支付的银行清算业务的制度规定；配合财政部门管理和监督财政国库管理制度改革；为财政部门开设国库单一账户，办理国库单一账户与代理银行的收支清算业务；监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务；定期向财政国库管理机构报送国库单一账户的支出和现金情况；并与财政部门核对国库单一账户的库存余额，确保数字一致；配合财政部门制定财政国库管理制度改革的有关政策制度及选择代理银行的资格标准。
一级预算单位负责按预算管理使用财政性资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作；负责本部门及所属单位的财政性资金支付管理的相关工作；统一组织本部门及所属单位编制物品、服务采购计划、用款计划；负责审批二级预算单位的用款计划；负责管理工程进度、工程质量；配合财政部门对本部门及所属单位预算执行、资金申请与拨付和账户管理等情况进行监督管理。
基层预算单位负责按预算使用财政性资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作；组织管理本单位的招标投标工作；编制用款计划；提出资金使用申请，提供有关申请所需凭证，并保证凭证的真实性、合法性；负责本单位的项目进度、工程质量；根据财政授权支付管理规定，签发支付指令，通知代理银行支付资金。
