国际货币基金组织在1998年公布了名为《财政透明度优化策略章程——原则和宣言》，建议各国在自愿的基础上致力于实现财政透明度的一般要求和最低要求。近几年来，世界经济一体化进程不断加快，其发展趋势势不可挡。中国加入WTO后，在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前先发国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户，库款集中管理，支票集中签发，资金集中支付，政府各部门不在银行开设任何账户，这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。目前，中国国库由中央银行系统代理，由于财政性资金预算内、外并存以及相关法律、法规的制约，在现阶段建立国库集中收付制度应借鉴先发国家的先进经验并结合中国实际分步实施。
公共预算是经法定程序产生的政府年度收支计划，反映政府对社会经济发展的目标和抱负，同时也是限制政府收支的手段。现代国家的经济职能是效率、公平和经济稳定，并且在政府预算中反映出来。预算管理改革是从预算编制到预算执行，再到预算监督的全方位改革，三个方面互相联系，相辅相成，三位一体。目前，中国预算编制改革已经启动并取得了一定的成效，但在预算执行上，特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制度，导致财政资金使用分散，产生运行效率低下，监督不力，难以调控的被动局面。因此，要完善预算管理改革，除改革预算编制程序，改善部门预算，尝试推行绩效预算等预算编制方法外，还必须实施预算执行改革，建立国库集中收付制度。
作为公众的政府必须向社会公开信息，并不断地听取社会各方面的声音，吸纳各个层次的良好建议，从而建立一个公开、透明的有效监督的政府体系，从而提高政府的公信力与影响力。公共财政能否建立，政府公信力能否得以增强，在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯串于政府收支的整个过程。
国库集中收付制度作为财政支出机制改革的重要一环，可以有效提高财政支出公开化和透明化。它是财政管理的有机组成部分，同时又是保证各项财政管理措施到位、不异化的重要手段。它从制度上建立一种公开、透明、规范、高效的财政监督运行机制，对财政资金支出全过程监督，从而真正提高财政透明度。
四、实施国库集中收付制度，构建政府公信力平台
透明行政赋予公民对公共事务的知情权、监督权以及参与权。透明的决策有助于提高行政效能，封闭的决策不仅会增加政府决策失误的风险，而且为政府的不负责任和寻租腐败提供了机会。在政府决策不受审查、不可争议、不向社会公开的地方，腐败的可能性、公共资源被滥用的可能性就会大大地增加。透明行政虽然不是制约政府违法行为和控制政府腐败的充分条件，但却是一个必要条件。公开决策、透明行政还有利于社会信息的准确传播，有利于提高社会活动的效率和效益，这又要求建立政府信息披露制度，降低交易成本。
近年来，各级政府推行“阳光行政”，相应出台了政务、厂务、村务等多种公开政策和规定，对涉及群众切身利益的收费等各类敏感事项也进行公开，有效地促进了信用政府形象的树立。“阳光行政”，一方面是遏制腐败的一剂良药，减少了神秘政治下的腐败；另一方面也是安抚民心的一颗定心丸，能避免以讹传讹无谓的猜疑。
政府要建立公共财政框架，这个框架主要有六个方面的内容：一是收支脱钩、票款分离的政府收入体系；二是实行部门、零基、综合的绩效预算；三是政府采购、国库集中支付的支出体系；四是以产权为纽带，企业化国资运营体系；五是健全的社会普遍服务与保障体系；六是财务公开、集中核算的财政监督体系。转变政府职能就是使政府对经济的管理由直接转向间接，由微观转向宏观，由参与转向调控。目前，政府职能就是提供公共服务，还要为公民享受的公共服务制定标准。
相应的，财政职能也应发生改变，由过去经济建设型财政转变为满足社会共同需要的公共财政，确保政府向国民提供必要的、良好的公共服务。
（第三节国库集中收付与政府集中采购）
政府采购制度具有管理和监督职能，是规范政府采购行为的重要手段，是公共财政体制框架范围内强化财政支出管理的一项重要举措。实施政府采购制度，是先发国家的惯常做法。现阶段，政府采购制度已被中国各级政府作为政府管理创新的一个有机组成部分加以广泛运用。国库集中收付可以提高政府采购效率，有利于加强对财政资金运行的监督，提高财政资金使用效益，有利于简化环节，提高执行效率，使预算单位用款及时、便利。
一、政府采购是降低公共服务成本，提高供给质量的有效方法
《中华人民共和国政府采购法》中对政府采购的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
所谓采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。所谓货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。所谓工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。所谓服务，是指除货物和工程以外的其他采购对象。政府采购制度是现代市场经济发展的产物，是政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动以弥补市场缺陷的重要方式。《政府采购法》规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”，因此，中国实行以政府集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式，充分发挥政府集中采购机构的优势和作用。
提高政府集中采购的执行力，对于推动政府采购制度改革和降低政府成本尤为重要。
政府采购制度主要涉及采购方式和支付方式两个方面。这两个方面相互依存又相对独立，前者处理的对象是商品供应商（劳务提供者）、物品（劳务）、购买方三者之间的经济关系，主要业务流程是确定采购需求；预测采购风险；选择采购方式；审查供应商资格；执行采购方式；签订采购合同；履行采购合同；对合同执行的阶段性结果和最终结果进行验收；效益评估。而支付方式主要处理对象是财政资金，主要业务流程为资金清算。
政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者串通合谋，是国库集中收付功能得以充分发挥的配套措施，是国库集中收付体系的重要支撑，是加大政府监控力度的重要手段，该制度从决策到监督都体现了广泛的公平性、公正性和规范性。
政府采购是降低公共服务成本，提高供给质量的有效方法。实践证明，政府采购制度是加强财政支出管理、提高财政资金使用效益的现实之路。政府采购制度可以在公开、公平、公正的条件下，发挥集中购买的巨大优势，通过灵活多样的采购方式，大大降低采购费用，节约财政支出。在国际上，通常采购支出占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右，节资率约为10%。20世纪80年代初，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业集中统一招标，致使英国整个服务业价格降低5.7%，政府节省采购开支25%。支出费用的降低，显然降低了政府成本，提高了公共服务与服务的质量。
此外，规模庞大的政府采购必然会对社会经济运行和发展产生重大影响。充分运用政府采购制度政策功能，可以发挥其在宏观经济调控中的重要作用，促进经济社会的协调可持续发展。集中采购机构将原来分散的采购行为相对集中，统一实施，这样不仅可以对各部门的采购行为进行有效监控，还有利于实现国家有关政府采购的政策目标，如采购国货、节约能源、保护环境、支持不发达地区和中小企业、高新技术企业的发展等，增强国家宏观经济调控能力，促进产业结构升级，优化资源配置。
二、传统政府采购制度存在诸多缺陷，致使政府成本升高
传统的政府采购往往导致采购过程公开性不够、操作不规范、透明度不高、财政支出管理不严，成为产生腐败的温床，同时也存在诸如不能形成规模采购优势。导致了部门、单位只注重局部利益，不利于宏观调控等诸多弊端。造成采购资金分配和使用脱节、财政资金使用效率低下、政府成本居高不下，降低了财政管理效能。
首先，政府采购信息发布不够及时规范，发布渠道较少。很多地方的采购主体未能以多种方式在社会上公布采购信息，发布和搜集信息渠道也不够畅通和广泛。致使部分供应商或承包商无法及时参与投标，不仅有失公平，也未能充分发挥竞争机制的作用。实际工作中存在着招标信息披露的范围和广度还很有限。采购信息的发布渠道少，时效性差，贸易手段也相当落后。其次，采购资金分配和使用脱节。在传统的分散采购模式下，财政部门只管资金分配，对于资金分配后具体使用方向缺乏必要的监督，导致政府采购资金分配与使用相互脱节，挤占、挪用采购资金的现象不断产生，难以从价值形态向实物形态管理延伸并实行有效监控。再者，采购过程透明度有待提高。政府作为独立的采购主体，其采购支出形成巨大的市场购买力，是市场上最大的“买家”。传统的政府采购分散于各部门和各单位，采购范围、采购数量、采购时间、采购对象等基本上由单位自主决定。这种情形下的政府采购行为，变异为部门与供应商一对一的私下谈判，采购过程呈“封闭式”运行，透明度低、公开性差，“暗箱操作”难以避免。
第四，采购效益低下。小额采购和零星采购只是市场价格的被动接受者，不能形成规模化影响。相反，同等质量的商品和劳务价格，集中采购要明显低于分散采购，而且集中采购的规模越大，采购价格越低。
传统的自主分散采购，采购次数多，单位采购量小，采购成本高。实行政府采购后，通过集中招标投标等方式，引入市场竞争机制，尽可能实行大批量采购，吸引大量潜在的商品供应商与劳务提供者参与，通过市场竞争来实现效益目标。因此，集中采购扩大了采购规模，大大降低了采购成本。
三、健全国库集中收付监管功能，提高政府采购透明度
中国政府采购应完善国库集中收付监管功能，避免人为限制造成的不平等竞争的现象，防止重新走向分散购买的老路，杜绝运用政府采购进行地方保护。政府集中采购制度不仅要提供一整套严密的、科学的操作规范，而且要对权力的行使进行必要的规制约束与有效监督，建立有效的监督检查机制，通过对违规违法行为的查处，使政府采购不规范行为得到及时纠正，形成事前、事中、事后的监督体系。政府采购在制度架构过程中，建立高效可行的监督机制是政府采购管理的关键环节。政府采购监督机制，应以法律监督为主体，以行政监督、审计与纪检监督为辅助，充分发挥供应商的直接监督和社会监督作用，形成完善的、科学的、多层次的、全方位的监督机制。
政府采购制度的实施，财政部门对财政支出的管理职能从分配环节延伸到使用环节，从资金管理发展到实物管理。财政部门不仅要对采购单位的采购项目进行科学论证，还要依法确定采购方式，监督采购方式的执行、采购合同的签订及履行，拨付采购资金，登记采购账册，评估采购项目的使用和运行情况等。通过对采购周期进行全方位管理，有利于财政、审计、供应商和社会公众全方位参与监督，有利于规范公共部门的采购行为的合理性；通过国库集中收付，减少资金的流通环节，防止资金挪用、挤占以及由此产生的一系列腐败问题，有效地监督财政资金使用的全过程。在有关采购法规的规制下，根据不同的采购规模、采购对象、采购时间的要求，采取不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动都规范化运作，充分体现公开、公平、竞争、高效的原则，强调采购过程的透明性，追求政府采购的可信度，提高政府公信力以及财政资金使用效率，最终达到控制政府成本的目的。
四、加强政府采购资金管理，构建效率平台
政府采购资金管理是政府集中采购管理的重要环节，其工作好坏将直接影响到政府采购制度的进程和成效。国库集中收付可以实现对政府采购资金的调控与管理，增强资金使用效率，确保资金安全。
政府采购是以政府信誉实施的公共采购行为，为确保政府采购信誉和资金及时、足额支付，要将预算内外资金与单位自有资金由不同渠道归集到政府采购管理部门，实行统一核算、统一管理，从源头上控制资金使用权，以确保政府采购资金正常拨付；政府采购资金必须按采购预算、采购计划拨款，实行“以收定支，以支定购”；在政府采购过程中，财政部门应按政府采购合同规定，将政府采购资金通过单一账户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。
规范政府采购资金管理机制，就必须建立与政府采购管理运行机制相适应的政府采购资金管理机制，以资金控制为核心，以预算管理和全程监督为手段，实行政府采购资金统一支付管理，通过对政府采购预算、采购计划、资金使用、结算决算等环节的控制和监督管理，以经济手段来规范政府采购行为。同时，加强公共支出部门资产管理，及时掌握资产变动情况，有利于从价值、实物两种形态，加强对公共支出部门的财务管理，解决资金管理与资产管理相脱节的问题，从而进一步提高预算编制质量、提高监控预算执行的水平。
规范政府采购操作程序，就必须明确政府与市场的边界，逐步全面规范政府采购行为。政府无论采取何种采购方式，也不论采购金额大小，都必须严格按照规范、完整的采购程序运作，以体现政府采购的公开、公正、公平原则。政府采购一般应履行以下程序：编制全面的政府采购预算，制定政府采购计划与方案，确定采购需求、做好市场调查、预测采购风险、实施风险控制与回避、选择采购方式、审查供应（竞标）资格、执行采购方式和签订采购合同、履行采购合同、验收结果、结算资金、效益评估等。
五、国库集中收付有利于建立政府采购监督体系
实施政府集中采购制度有利于降低监督和管理成本。在传统的自行分散采购方式下，由于缺乏有效的制度约束和监督管理机制，利用财政资金进行采购活动极易产生腐败行为，这是世界各国普遍存在的现象。
