通过绩效预算降低政府成本，进而提高国家竞争力已成为各国政府改革的焦点。经济全球化所奉行的经济原则，就是要求政府从以往的注重投入的传统价值理念转为注重结果和社会影响的价值理念。
绩效预算采取以公共责任和顾客导向为理念的公共预算改革策略，提高了政府公共管理和公共服务能力，是实施政府再造、改进政府管理、提高政府效能、降低政府成本的一个行之有效的工具。
（第一节绩效预算与政府绩效）
从国际实践看，政府在国家竞争力的提升中起着至关重要的作用，这些作用是通过预算的资源配置作用来实现的。预算方式的改进，往往可以改变一国资源的配置效率，从而提升整个国家的竞争力。
预算理论和预算方式的不断变革将不断地推动政府绩效的提高，提升一个国家的整体竞争力。因此，整个社会改进政府绩效的要求是预算理论和预算方式不断变革的根本动力。
一、绩效预算的内涵
世界银行专家沙利文认为：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量，以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把公共资源的配置与绩效紧密结合的预算系统。关于绩效的含义，亚洲开发银行的Salvator Schiavo campo有这样的看法：绩效是一个相对的概念，它可以用“努力”和“结果”这样的字眼进行定义。完全忽视绩效的主观方面是错误的，主观方面是外部效果的决定因素。因此，绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、产出和成果来描述。绩效预算的本质是新型的预算分配理念。绩效预算是这样一种预算——它阐述请求拨款是为了实现目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。
绩效预算的最终目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。传统的预算仅仅关注产出，至于这些产出对社会和公众产生何种影响（即成果）则不在考虑范围之内。
绩效预算应该是一个历史的、动态的、多角度的和复杂的定义，仅从某一历史时期、某一角度静态的、片面的、机械的研究绩效预算是有局限性的，这也是为什么人们对绩效预算认识多样化的原因。绩效预算第一层面上是一种新式预算理念，是在现有法律框架和政治程序下，利用预算追求财政管理效率、效果和有效性的理念。第二层面上绩效预算是一种模式，以实现财政资源宏观控制、优化财政资源结构配置、高效和有效使用财政资源的目标为导向、以项目成本衡量为基础，以业绩评估为核心、以绩效分配为依据的一种预算模式。第三层面上，绩效预算是多学科理论创新的制度载体，例如新公共管理学中管理上的适度分权、责任机制、结果为本、顾客导向和市场机制；政治学中的理性计划和渐进调整决策；经济学中减少委托代理关系和制度交易成本、合理利用利益主体的博弈关系、产权理论中的清晰产权激励等方法和工具，为实现第一层面的绩效预算理念和第二层面的模式提供支持，因此，第三层面可以说是工具、方法和手段的集合与创新。
二、不同视角下的绩效预算
政治学视角下的绩效预算。从政治学角度看，政府预算本身就是一种政治过程，研究政府预算应从分析在一定的政治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行人手，着重考察政治制度、政治行为对预算过程和预算结果的影响。此外，政策过程理论、政治制定理论和利益集团理论都从政治制定过程中的影响因素说明了预算制定过程的制约因素。虽然绩效预算的目标在于以最有效率和效果的公共服务供给影响决策，但过程必须注意步骤和调节，因为靠计划和政策的完全理性是解决不了预算过程中的矛盾和冲突的。
管理学视角下的绩效预算。在传统的公共管理模式下，绩效预算是无法实现的。这主要是由于以下几个因素的制约。第一，组织目标是多元化的，在某一特定时期或针对某些的管理者而言，可能会有不同价值的优先选择，结果是导致组织的效率价值难以评价和排序，最终带来组织内部管理者及组织外的相关人员对组织效率所体现的价值的不同认识。第二，评价产出非常困难。由于对公共组织产出的衡量缺乏常规的信息，并且日常用活动记录代替对产出的衡量，而且公共部门产出具有非市场化的特征，人员是劳动力密集型，不具备机器大生产那样的标准化产出。第三，制度结构的非市场化。公共部门具有非生产性结构，一般通过政策来引导私人部门；具有人员缺乏有效激励机制的特点；监督具有间接性，通常通过另外部门监督这个部门。
第四，行政程序的规则化。传统公共行政的责任机制主要体现在规则所限定的行政程序之中，而不对结果直接负责；规则导向使得公共组织对效率的判断不是基于结果，而是看遵守规则的程度如何，因而使得效率本意由于这种转化而发生扭曲；僵化而繁杂的规则限制了公务员思想的发挥，抑制了公共部门管理人员的积极性和主动性。随着新公共管理运动的兴起，政府预算管理的理念发生了重大的变化。政府绩效管理理念和方法上发生的重大变革同样要求为政治治理带来与传统行政管理模式完全不同的、有用的、全新的管理工具。
法学视角下的绩效预算。现代民主社会中，各国政府预算成立的必要条件是必须经过立法机构的通过。政府预算法治化是财政管理法治化的前提和基本路径，也是市场经济条件下公共财政赖以存在的基本形式。宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效。绩效预算是体现民主宪政社会基本要求的预算体系，它要求政府必须尊重预算的法律属性，预算执行必须经议会通过和授权，而且预算权力必须在议会的严格监管之下，同时它要求预算必须为全体纳税人提供最有效的公共服务。
三、降低政府成本是绩效预算的主因
世界各国在20世纪七八十年代普遍面临的政府开支过大、经济停滞、财政危机严重、福利制度走人困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等问题，也促使人们开始变革传统的公共行政体制。一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、工商管理学、政策科学（政策分析）、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。整个社会结构和人们的意识发生了剧烈的变化：
公众的价值观念多元化、需求多样化，民众民主意识、参政意识增强，时代的变化对政府提出了新的要求。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公众的要求更具有影响力，更多地使公众参与管理。
世界各国也因此掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。这场运动起源于英国，美国、新西兰和澳大利亚等其他先发国家迅速跟进。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和后发国家，如韩国、菲律宾等国也加入了改革的大潮。各国改革的内容、方式和措施并不完全相同，理论界也给这些改革冠以不同的名字，比如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部门”（Reengineering the Public Sector）等。这场“新公共管理”运动对于公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。目前，国家经济管理显示着这样的趋势：科学管理代替经验管理；集约化管理代替粗放型管理；法治管理代替人治管理；间接管理代替直接管理；资本量管理代替实物量管理；经济杠杆管理为主代替行政管理为主。新公共管理以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务中传统的官僚独占模式，引入各种市场竞争机制；借鉴私人部门的管理技术和激励手段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等。
绩效预算是新公共管理的重要组成部分，更是推动新公共管理理论转化为实际制度安排的重要工具。从以上我们对新公共管理运动的历史背景的分析可以看出：绩效预算产生的背景，是新公共管理的兴起；绩效预算的产生是公众压力和化解财政资源需求的无限性与供给的有限性之间尖锐矛盾的结果。实施绩效预算就必须推动政府改革，很显然，研究绩效预算必须把预算制度和政府体制结合起来进行。
绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行结果，因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，也是实施中的最大的困难。绩效预算是从最终目标出发，即是否为纳税人创造出最大的货币价值，这是制定绩效指标所要遵循的最重要原则。从最终目标出发，也就是说绩效目标是工作的“最终成果”，而不是支出部门的“产出”。“成果”与“产出”是有区别的，“产出”是指政府部门生产多少公共服务，而“成果”则是指政府部门实现了某种目标，产出再多而没有达到预期目标，都是无效率的。
四、绩效预算有助于提升政府的绩效绩效预算作为一种全新的预算模式，直接将国家的战略目标和部门的具体目标结合起来，贯穿到预算编制和执行的全过程。这对提高资源的配置效率和政府绩效，进而对提高国家竞争力都有重要的战略意义。
随着政府角色和职能的重新界定，促使了政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位的变化。
政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。公众成为了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义，而且，由于“权力是对公共服务供给的直接控制”，使“根据公众的需要提供公共服务”成为了政府管理的应有之义。在这种关系基本定位的前提下，政府绩效蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向；强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率与质量。为此，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行。
跨年度预算是绩效预算的重要特征之一。欧美先发国家通过绩效预算，高度重视财政与经济的联系，谋求预算指标能与经济发展的形势和要求相一致。因此，其内容既包括财政收支，也包括宏观经济形势的分析预测及实现经济与财政协调发展的政策措施。如，根据有关法律要求，德国的五年财政计划不仅要列明预计的各种支出的规模与构成，以及由整个经济能力的发展决定的抵偿各种支出的可能性，而且要测算出各计划年度的经济增长率、失业率、物价水平及消费、投资、进出口等一些重要的经济社会发展指标，以作为测算政府财政收支的依据和作为私人投资与消费决策的参考。再如，法国在1999～2002年的财政计划中，对经济运行前景分别按照乐观和谨慎两种可能性做出了详细的分析预测，测算出了主要经济变量的变动趋势，并据此制定出了减少财政赤字和减少税收的具体措施。这些措施，从一定程度上减轻了经济的波动，为市场经济的微观主体创造了良好的运行环境，从而增强了国家的竞争力。
就美国的实践来看，绩效预算改革的确支持了20世纪90年代美国新经济的发展，遏制了支出扩张趋势，提高了公共部门的效率，有力地推动了以绩效和结果为本的重塑政府运动的开展。
（第二节绩效预算是政府成本的控制阀）
长期以来，中国一直奉行以收定支的理财观念，存在重收入轻支出的财政工作思路，致使支出管理严重滞后，政府成本居高不下。因此，科学界定政府在市场经济条件下的职能范围，并以此为标准调整财政支出结构，提高支出效率，构建绩效预算框架，则是降低政府成本的有效手段。
一、提高财政效率是构建绩效性政府的根本目的
现代公共财政实质上是一种“效率财政”，公共财政建设的核心问题是财政的效率问题。建设公共财政不仅是对传统财政的改革，而且实质上是对传统的政府制度的一次重建，可以说，能否建立有效率的财政是公共财政建设成败的关键。公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政体制，因此，建立公共财政的基本框架必须充分考虑市场经济的环境。社会主义市场经济是一种效率经济，竞争是高效率淘汰低效率的过程，经济市场化要求建设高效率政府和财政。市场经济下公共支出也可看作政府购买公共劳务的价格。政府花钱购入公共劳务时也应像企业和个人那样，考虑支出的效率，提高财政效率反映了市场经济本身的要求。同时，世界已经进入了以知识经济为标志的新经济时代，各国政府都在思考如何创新政府管理模式适应新经济时代的市场需求。美国J.奈斯比特认为，新经济时代需要用“效率政府”、“效率财政”观念来改革传统政府的官僚主义管理模式。“效率财政”是政府适应市场经济要求，也是新经济时代的产物。
财政效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政领域的体现。追求财政效率最根本的目的是实现财政的职能。根据一般意义上的效率涵义，从理论上讲，财政效率也应该包括两个方面的内容：财政的经济效率和财政的社会效率。
所谓财政经济效率，是指财政职能的履行应当有利于促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行，具体而言，政府应通过合理的运用财政税收手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够通过合理配置达到最佳经济效果，保证经济发展的速度和社会物质财富的积累程度。比如针对经济中存在的外部成本大于外部收益的情况，政府通过课以重税、增加财政补贴等财政税收手段的应用，对其进行调节，从而有效的矫正了外部效应，使得社会资源能够得到合理配置，这就是实现了其经济效率。
