4.风险成本。风险是指由于各种不确定性因素或不完全信息的作用而对过程中所产生的不利影响或结果的可能性。政府管理制度设计与投资一样也要冒风险，这主要是因为制度设计的预期成果不是现实的，它带有预期性质，在现在与将来这段间隔时间内，一些难以捉摸的变动性因素的客观存在，造成对未来预期的不可确定性。通常情况下时间愈长，不确定性愈大。为了切实有效地回避风险，在政府管理制度设计过程中需要增加一定投入，从而构成制度设计的风险投入。
5.磨合成本。新制度的建立总是不可避免地会使有些人蒙受损失，而不是在没有任何人受损的情况下使另一些人受益。新制度的受益者很可能与旧制度的受益者不是同一主体，任何一项新制度都会与旧制度产生一定的矛盾或摩擦，这种摩擦对预期收益的影响或损失可以称之为磨合成本。一般来讲，渐进式制度创新比革命式制度创新所产生的磨合成本要小。但是，当旧制度非被取代不可时，磨合成本再高也是要付出的，因为付出的高代价可能会产生预期高收益。政府管理制度磨合成本包括打破原有的制度需要建立新的人际关系和协作习惯，这就需要积累新的社会资本，包括为形成新的社会资本而付出的成本。显然，制度磨合成本是一种交易成本。
（二）影响政府制度性成本的因素剖析影响政府制度性成本大小的因素很多，综合起来看，可以把这些因素归结为以下几个方面：
首先，宪法秩序和人们的认知程度是决定制度成本的基本条件。
宪法秩序主要是指一个国家的宪法和基本政治、经济、法律制度，它也被称为制度环境。宪法秩序为一国的具体经济制度规定了总体性质和可能的发展空间，它也决定了政府管理制度设计可能的选择空间。
如果一种可能的新制度模式可以有效地获得潜在的外部利润，但这种制度模式超出了一国宪法秩序规定的选择空间，此时，制度设计或者被迫选择较为低效率的非最优模式，或者去努力改变宪法秩序本身。
政府制度性成本的一个重要部分是认知成本和规划设计成本。这一成本是制度建立或变迁发生以前及过程中的实际支出，它的大小主要取决于人们的知识积累程度和认知社会的程度。人们对旧制度的弊端认识越深刻，把握越准，人们对经济生活和经济过程现状及未来趋势的把握越准确清晰，就越容易以较小的成本设计出制度的目标模式，并在制度变迁过程中根据实际情况加以修正和调整，反之亦然。
其次，制度变迁路径选择是制度成本的一个重要因素。制度变迁的路径主要有两种：一种是诱致性制度变迁；另一种是强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变革或替代，或者新制度安排的创造，它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，其特点是盈利性、自发性和渐进性。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现，强制性制度变迁的主体是国家，国家推行强制性制度变迁也要遵循成本和收益的原则。诱致性制度变迁是变迁主体根据自身利益所作的自觉选择，因此其成本通常比较小。但是由于从制度变迁中可能的获益不同，由于每个人的知识和认知能力不同，这样，在是否需要实施制度变迁以及如何实施制度变迁上就会产生争议，需要说服、游说、讨价还价，或者说需要进行公共选择，而讨价还价和公共选择是一项成本巨大的活动。此外，在诱致性制度变迁下，还有一种与搭便车相关的成本。这是由于制度是一种公共服务，诱致性制度变迁又是非强制性的，所以不参与制度创新活动的人也可以享受制度变迁所带来的外部利润。这种搭便车的行为致使诱致性制度变迁常常困难重重，成本巨大。强制性制度变迁虽然不需要诱致性变迁下的平等谈判、讨价还价、说服动员成本，但是强制性制度变迁也有自己的成本。一是强制服从的成本。任何个人或集团，无论是否赞同某种制度变迁方式，只要政府决定进行制度变迁，都必须服从政府的安排，服从新制度的约束。对于并不赞同该种制度变迁的社会集团或社会成员来说，这无疑是痛苦的，是福利的损失。二是政府目标与社会目标可能差异的成本。在以政府为主体的制度变迁中，即使一种制度变迁能够增加国民收入，增加社会的总产出，但如果它会削弱国家政权的权威或危及到社会的稳定，那么政府也断然不会进行这样的制度变迁，宁可维持一种经济上无效的制度安排。在一定的时空，强制性制度变迁和诱致性制度变迁的成本很难比较，若当人们最初的路径选择是正确的，那么沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，并迅速得到优化；反之，则可能顺着最初所选择的错误路径走下去，并造成制度被锁定在某种无效率的状态之中。这时，原有制度变迁方向的扭转，往往要借助某种外生变量或依靠政权的变化。因此，制度变迁中存在的路径依赖现象是影响制度成本的一个重要因素。实际上正是由于路径依赖的惯性，在中国经济体制改革过程中，政府管理制度设计主体常常无法选择成本较小但与现行制度差异较大即不同路径的变迁形式，而只能沿着既有的路径逐渐演进，由于中国的渐进改革是在一定的政治、经济、文化背景下进行的，这就使得制度变迁的轨迹具有自我强化的倾向，形成路径依赖，即制度变迁一旦确定在某一方向上，其自我强化机制的作用会使制度变迁在既定的方向上持续发展。因此，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。
最后，潜规则与制度刚性的交互影响加大了政府制度性成本。潜规则也称非正式制度安排，它是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分。潜规则主要包括价值信念、伦理规范、风俗习惯和意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位，因为它不仅可蕴涵价值信念、伦理规范、风俗习惯，而且还可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式，即以指导思想的形式构成显规则的最高准则。如果正式制度变迁的速度和方向超越了潜规则改变的程度，会带来矛盾和冲突。降低政府制度性成本的最佳选择就是迅速将正式制度刚性化。制度刚性化须具备两个条件：一是制度所规制的行为内容是有效的、科学的和全面的；二是在现实中，制度所规制的行为基本上是能够实现的，或者违反制度精神的行为是能够被有效遏止的。第一个条件是从理论角度来讲的，是指制度所规制的内容能够产生经济效益或实现帕累托改进，且所规制的内容具有科学性和可行性，其内容也基本上涉及各种不同的正反情况和环境。第二个条件是从实施的角度来讲的，是指整个社会有相应的制度环境、物质手段、人员和机构确保制度所规制的行为取得现实结果，或者违反制度精神的行为被得到相应足够程度的处罚。制度刚性的程度反映人们的预期、行为是否一致及它们是否符合该制度的精神要求。而人们的预期和行为的一致与否将直接影响一个制度成本的高低和社会秩序混乱与否。显然，制度效率与制度成本呈负相关关系。所以我们需强化制度设计，增强制度刚性，才能获得较高的制度效率。
（第二节政府管理制度设计理论的新探索）
现代社会的权利在3个系统中进行分配：市场价格体系、政府管理体系，介于政府与市场之间的社会自组织体系。它们成为控制社会、影响社会的最大的三股力量。理论研究和实践经验表明，建立在生产要素充分流动的自由市场价格体系、有明确范围界定的政府公共管理体系和能够自觉和谐凝聚的社会自组织体系无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都至关重要。
一、正确处理政府与市场的关系是政府管理制度设计的基石
政府与市场的关系不仅是公共管理学研究的一个重要问题，它也是现代经济学、社会学、政治学的一个重要研究问题，可以说政府与市场的关系是社会人文科学的哥德巴赫猜想。从历史发展历程来看，政府与市场的博弈可以划分出3个历史阶段：第一阶段，放任自由市场经济阶段。从亚当·斯密在1776年发表《国富论》开始，人们坚信自由竞争才能产生最优的经济秩序和市场效率，政府是市场的“守夜人”。任何妨碍私人经营活动的行为，都被认为是对市场效率的破坏。
在这一阶段，当时英国通过东印度公司完全市场化地经营印度，结果市场的失灵引致印度全国大起义，迫使英国殖民政府采用委任统治的方式来治理印度。这在人类历史上首次引发了政府与市场关系的思考。可惜当时没有引起学者们的高度重视。第二阶段，政府作为配置经济资源的力量与市场共同配置经济资源，有对市场取而代之的趋势，并在许多国家进行了尝试。19世纪末20世纪初，世界范围内的大规模经济危机使得政府从市场外部进入到市场内部，政府的经济功能也从弱变强、由小变大，最后达到逐步从辅助功能转变为主导功能。
政府被赋予了行政与经济双重权力，几乎无孔不入地渗透到各个领域，甚至采取私营企业国有化、国家垄断和计划经济的方式。政府权力迅速膨胀，就很难再有其他力量能够限制它。但是，行政配置资源，国家垄断资源，最终将导致价格扭曲和低效率。从1970年代发生的英国经济危机和1990年代发生的苏东巨变都证明了完全依靠政府配置资源也是低效和失败的。第三阶段，政府与市场均强调社会责任阶段。无论是自由市场论者抑或是政府干预论者，他们都认识到过于强调政府与市场任何一方面的作用都有失偏颇，在现实经济运行中，政府充分发挥市场的功能，不再直接干预企业的经营活动，因为精巧无比的市场制度的作用发挥到无以复加的地步，人们可以通过市场机制来满足自己的一切需求。这一阶段，强调政府与市场的互动机制，而不是将政府和市场仅仅视作为相互排斥或替代的关系。政府通过财政政策和货币政策调节经济总量（总需求），起着宏观调控、缓解经济波动的作用，同时，企业的主体性、独立性和创造性得到充分体现。公共服务市场化的核心不是公共部门对私人部门，而是垄断对竞争。公共服务的竞争不仅能缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的竞争性和效率，提高公共服务的质量和水平。
综上分析可以看出，市场不能替代政府，政府也不能替代市场；市场不能解决或解决不好的问题，必须由政府来干预和调节，使市场与政府的作用控制在适当的边界内，促进社会资源综合配置最优化和交易成本最小化。实践证明，现代社会经济运行既离不开市场调节，也离不开政府作用，既需要“看不见的手”（市场机制），也需要“看得见的手”（政府职能）。但是如何划分二者作用范围，如何实现二者的有机结合，确是一个主要难题。市场调节过强，政府调控过弱，可能导致经济混乱；政府调控过强，市场调节过弱，又可能导致经济被控死。社会经济运行的历史一再呈现这一现象。因此，必须寻找二者之间的作用边界以及结合方式。
一、处理好个人、政府与社会的关系是政府管理制度设计的切入点
个人、政府与社会的关系问题，是随着国家的产生而出现的。如何充分发挥个人的潜能和创造力、永葆国家强盛和社会进步，在不同的历史时期如何处理好个人、政府与社会关系问题是国内外理论界研究的热点，也是中国现代化进程中无法回避的重大制度设计问题。而今，中国正处于社会多元复合转型的战略机遇期，从而引起个人、政府与社会关系的剧烈变动。研究个人、政府与社会关系变革的目标模式、基本思路与具体措施，已经成为当前理论界和政界所面临的一项重大历史性课题，也是界定政府职能和功能的依据。
在个人、政府与社会的关系问题中，最难定义的是社会，社会本身也有广义和狭义之分，广义的社会是指在一定时空，世界所有组成要素的总集合，它不仅包括自然界、人类本身等物质系统，也包括各项制度和意识形态等非物质系统。狭义的社会指在一个特定的民族国家范围内，个人之间结成的各种非政府组织及其关系的总和，它是由普通社会成员以及他们所结成的各种社会组织和社会团体所共同组成的。就是我们平时所说的非政府组织（Non-Govemmental Orgaruzations，NGO），非政府组织是当前国际上通行的一种说法，是指那些非政府性、非政党性、非营利性，具有公益性、志愿性和合法性的社会中介组织，在中国，被称为社会团体或第三部门。非政府组织是政府与社会两个组织领域存在自身的矛盾与相互间的摩擦需要协调的结果。
在政治领域，政府所提供的公共服务是用以满足社会共同需要的，一些成本高而效率低的生产活动会因此被排除在外，政府组织不能满足社会上的所有需要，于是，NGO的出现就显得十分必要。
一方面，它可以弥补市场的不足，成为公共服务的补充，此外，还能有效的监督政府的运作。同时，政府组织作为国家权力的代表，也需要另一种力量的制衡，以保证不会专制，发扬民主。这使得NGO成为民主化的重要体现与保障。
在经济领域，当完全按照市场规则运行的时候，市场本身会衍生出很多问题，如不愿提供公共服务、产生垄断和贫富差距等，即所谓的“市场失灵”，给社会带来很多隐患。NGO可以去平衡这些矛盾，根据市场的规律进行磋商与协调，以达成共识。
在个人、政府与社会的辩证关系上，马克思主义既坚持社会经济基础对上层建筑的决定作用，也承认上层建筑在一定程度上对社会经济基础的反作用。也就是说，个人与社会对政府具有制约作用，同时，政府对个人与社会也具有规范作用。马克思主义者认为政府是社会发展到一定历史阶段的产物，是从社会中产生的，以维护社会公共利益、处理社会公共事务为主要任务。仅此而言，政府存在于社会之中，又是社会保持自身存在和发展的工具。但政府又是独立的，具有相对自主性。
