从中国改革开放的实践历程可以看出，改革成果的取得是同政府管理制度的创新与变迁密不可分的。农村家庭联产承包制是对计划经济的自发型的制度突破，尔后将承包制导引于城市的国有企业管理，同时进行了股份制的探索，重塑了个人、企业和政府的制度关系，大大解放了生产力。在制度的地域突破方面，首先选择深圳作为突破点，而后把上海浦东作为了试验田，现在又把天津滨海新区作为改革开放制度设计的联结纽带。不可否认，每一次制度设计的突破都极大地推动了经济的发展，社会进步也上了个新的台阶。改革、创新和制度设计，已经成为中国各级决策机关和部门关注的新课题。中国的改革进程是与知识经济冲击交织在一起的。后发现代化进程中的制度建设，如何在经济和技术发展中，将文化和人的价值恢复到中心的位置上来，从政策层面纵深到制度层面，从浅层次的政策调整发展到深层次的制度安排，从政策创新走向制度创新，以鼓励创新，发挥人的潜能，构建和谐社会为基础，对政府管理制度进行重新设计，对中国降低政府成本，减少改革摩擦具有现实意义。
（第一节政府制度成本及其影响因素）
历史证明，人们对新制度的需求并不是制度创新的充要条件，单单有制度创新的需求还不足以导致制度的创新。如果外部环境的变化产生了对新制度的需求，但制度创新的主体由于种种因素的制约而没能提供新的制度，那么就会出现制度供给不足和制度供不应求的情况。人们自觉地、前瞻性地进行制度设计能够系统地推动社会发展，减少社会矛盾，减轻改革的阵痛。要同时完成现代化的多元复合转型，这要求我们要顺应历史的发展方向，综合地、多因素地同时考虑八个方面的转型。从乡村社会向城市社会快速转型，重点解决中国经济的区域重整以及谨防出现“拉美病”的问题；从计划经济向市场经济转型，重点解决经济社会发展的动力机制问题，谨防出现东欧的社会震荡的局面；从农业社会向工业社会快速转型，并迎接知识社会的挑战，重点解决中国五千多年乡土文明的终结和知识文明的构建问题，谨防文明转型的断层导致中华文明的衰落；从立体科层的社会结构向扁平网络的社会结构转型，重点解决中国信息社会的架构问题，谨防中国现代化过程中出现数字鸿沟；从封闭内卷社会向开放外拓社会转型，重点解决中国近代以来封闭落后，再封闭再落后的怪圈，谨防全球化时代背景下的边缘化问题；从产业追随向产业创新转型，重点解决经济增长方式的转变问题，谨防出现在实践经济产业链分工中处于下端的不利局面；从线性经济向循环经济转型，重点解决资源、人口和经济发展的突出矛盾，谨防出现经济、环境和社会发展不和谐的局面；从生存型文化向发展型文化转型，彻底解决由于文化的互锁导致社会停滞不前的问题。只有通过具体的制度设计、制度安排来保证改革和创新的可持续发展以及系统地集成各项改革成果。任何一项改革若只考虑单项突破，要么社会发展出现断裂，要么这次改革的成果成为下一次改革的对象，从这个层面上讲，政府管理的制度成本是所有制度成本中权重最大的一个方面。
一、制度的内涵及制度设计
（一）制度与制度变迁经济学家、社会学家以及政治学家从各自的角度给制度下的定义林林总总。时至今日，还没有形成对制度概念一致公认的定义。公共经济学家认为制度是一种社会公共服务，它是一种维护交易正常进行、经济发展和社会进步的社会共同需要。道格拉斯·诺斯（DoglassC.North）在1990年把制度阐述为一个社会中的游戏规则，是人类设计出来调节人类相互关系的一系列约束条件。舒尔兹（Schultz.T.W）在1968年从社会经济学角度将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。这一定义为以后研究制度的学者所广泛接受。康芒斯（Commons）在1981年从政治经济学的角度认为制度是集体行动对个体行动的控制。本文从社会、政治和经济的综合角度，根据系统集成理论，认为制度是社会成员认可的行为准则。它拥有自己的生命和逻辑，甚至可以重塑或者限制那些创造它们的人。个人一旦参与了某一制度，则必受其限制。随着社会各成员间相互依赖程度的加深，制度为越来越多的行为体所接受，成为社会交往的通行证和信用卡，个人实际让渡给制度的权力在不断增加。制度在赋予成员权利的同时，也规定了相应的义务和责任，甚至明确规定了某些强制执行和惩戒措施。积极参与制度的人就会在社会中获得更多的机会和长远的利益，而孤立于制度之外的人更容易被社会所抛弃。简言之，制度是指巨系统对其基准元及其子系统的各种约束的集成和各种相互影响的综合，以及这些不同的约束和影响之间的关系共同构成的有机整体，可以形式化地表示为：
制度一（（制度要素），（不同制度要素之间的关系），（整个系统的中枢））－（硬件，软件，活件）这里需要说明的是硬件、软件以及活件之间的关系，我们可以拿我们自己的身体做一个比喻，硬件就像我们的骨架，软件就像我们的各类器官和血液系统，硬件和软件维持着我们身体的正常的新陈代谢，那究竟什么是活件系统呢？活件就像我们身体内的微量元素，当我们的身体由于外界的刺激处于休眠或休克状态时，通过刺激活件系统可以激活硬件和软件系统，使我们的身体恢复正常的新陈代谢。
制度的功能在于区分出行为的可行集和不可行集。根据这种思路，可以构建制度描述的一个数理学模型。设X为行为集的全集，指全部可能行为所构成的集合，称为行为的可能性空间，可以用二维平面中的一个矩形X来表示。
在一个可供挑选的制度安排选择集合中，从生产和交易费用两方面加以考虑，如果现行制度安排不是最有效的（另一种制度安排的预期收益大于其实施的潜在费用时），就是一种制度非均衡状态。制度不均衡将产生获利机会，为得到由获利机会带来的好处（潜在利润），制度变迁就将发生。制度变迁（制度创新）是指一种特定组织行为的变化；或者这一组织与其环境之间的相互关系的变化；以及在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。制度变迁可能是由对经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求引致的；也可能是关于社会与经济行为、组织与变迁的知识供给进步的结果。这种制度变迁对管理体制的诱致也随着社会的变化而发生变化。
（二）制度性边界
制度性边界决定着一个社会长期的生产能力。由于制度、体制、政策等制度性资源在层次性、广泛性、持久性和可变性上的差异，制度性边界是多重而复杂的，但在根本上取决于制度因素。中国传统的农业社会其经济总量存在一个限制，在自然经济社会里，不是没有新发明、新技术和新想法，由于存在制度性边界，中国的经济几千年来一直存在简单再生产的恶性循环之中，即使解放以来，由于小农思想的深重影响，社会主义制度解放生产力的优越性远远没有发挥出来，再加上“左”倾思想的根深蒂固，从建国到上个世纪70年代末，制度变革的滞后和偏离，使得主要依靠增加要素来扩张边界的中国经济在狭小的空间内转圈；直到改革开放，国民经济才在强劲的政策调整和体制转换的推动下实现了长期快速的增长；改革开放以来的实践证明，在新世纪，创新成为世界的主流，我们只有依靠制度创新来扩大经济边界，才能完成从传统社会向现代社会的多元复合转型，除此之外，我们别无选择。
（三）制度设计的经济学分析
目前的制度设计研究尚处于起步阶段，还没有形成比较成熟的制度设计理论。委托一代理理论认为，制度设计的目标是激励效率，奥地利学派的哈耶克（F.A.Hayek）早在1945年首先提出了经济效率取决于决策权威和对于决策起支撑作用的知识之间的匹配关系。而实现激励效率被认为是在委托人和代理人之间设计一个可以使代理费用最小化的“合约”。委托人希望代理人更“卖力”以获取更大收益，而代理人则倾向于使自己的成本降低。在委托人和代理人之间存在信息不对称，也就是委托人无法直接观察到代理人的活动而只能观察到代理人的活动所带来的价值的情况下，设计能使双方受益的合约安排，就是制度设计者所面临的任务。一般来说，随着集权程度的提高，信息成本增大，委托代理成本减少；分权程度提高，信息成本减少，代理成本增加。政府制度性成本是劣质信息导致的成本与目标不相容导致的代理成本之和。当知识在政府中较为分散，应当倾向于采用分权的管理制度结构；当知识在管理制度结构中主要集中于高层决策者时，应当倾向于采用集权的管理制度架构。这样看来，政府采用什么样的制度结构不再是外生的，而是由政府自身的特性与政府所处的历史阶段和一个国家的社会文化背景内生决定的。面对经济全球化的浪潮和越来越不确定的市场以及信息社会的到来所导致的信息多元分散化，政府普遍采用分权的管理制度结构，以便能够在快速变化的市场环境中能取得成功。
博弈论认为制度中“行为人”的互动关系是一个重复博弈关系。
博弈的均衡状态总是存在的，而且常常不止一个。制度设计者需要根据具体情况构建相应的博弈模型，并通过对博弈模型的分析寻找均衡点。这个过程完成之后，制度设计者就弄清了博弈的初始状态与博弈的均衡状态之间的关系。博弈的均衡状态对应于设计者所要设计的制度安排，而博弈的初始状态就是设计者设计的出发点。通过改变博弈的初始条件（参数），如对局中人的筛选、引入影响局中人偏好的激励等，就可以达到相应的设计目的。即使博弈的初始条件已定，由于博弈的均衡点常常不止一个，制度设计者还面临着促使所满意的均衡点出现的任务，否则制度设计的最终目的还没有实现。制度设计者通过设定制度的基本结构、初始说明、目的陈述、操作程序的初始标准以及其他方式，达到“聚焦”特定均衡点的目的。
三、政府制度性成本及其要素剖析
政府制度性成本是指政府机关进行一种新的制度安排和建立新制度结构所必须耗费的人力、物力和财力的总和，是一种类似于工程开工启动及整个建设周期所需的费用和开支，包括制度设计和立法改革所需的费用支出以及新制度的实施成本。
一种新的制度不可能凭空产生，需要人们周密调查、精心设计。
制度设计有两个传统，即以激励为中心的传统和以选择为中心的传统。从以激励为中心的理念出发，候选人被认为具有发现选民最需要的激励，并提出满足大多数选民偏好的政策；而且候选人还具有兑现所作政策许诺的激励，否则就会在下次选举中败北；即使当选人处于最后一个任期，其行为仍处于所属党派的监督之下，因而会按照大多数选民的利益行事。从以选择为中心的理念出发，选民被认为缺乏理解政策复杂性的能力，但具备鉴别候选人品质的能力和激励。民主选举实际上就是选民选择品质高于平均值的候选人，候选人当选后所提出的政策并非为了兑现选举诺言，而只是其个人品质的体现。新的政府管理制度的设计过程大致应当包括：观念创新和学习提高、列出备选方案、分析比对、决策、设计蓝图等。在其设计过程中所发生的各种费用叫做设计成本。在新制度设计过程中最重要的是决策，哪些人参加决策，决策者的意识、观念、学历、年龄甚至性别都会对政府管理制度设计产生一定的影响。因此，在设计一种新的政府组织制度和管理制度时，顶层设计系统集成一定要充分发扬民主，多听各方面的意见。这样，既能保证新制度的科学性又可以大大降低设计成本。
政府制度性成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在新1日制度的磨合期予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。
（一）政府制度性成本的构成
任何一种制度设计都需要耗费成本。为了最大限度地获得净收益必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式。根据不同的标准，可以将创新成本作不同的划分。从成本发生原因及特点的角度将其区分为以下几种。
1.准备成本。包括接受、传递有关制度非均衡和创新预期收益信息的费用，创新的组织费用（譬如成立新的组织机构、精简机构都需要大量的费用），创新方案的设计、比较和选择的费用。一种新的政府管理制度不可能凭空产生，需要人们周密调查、精心设计。因此，在设计一种新的政府组织制度和管理制度时，一定要充分发扬民主，多听各方面的意见。
2.机会成本。历史证明，制度创新不具有线性递进性，一种旧制度即使是一种非废除不可的旧制度，它能在历史上存在总是取得过一定收益的。当一种新制度代替旧制度时，被放弃的旧制度用途上的最大收益就构成了新制度的机会成本。此外，制度具有稳定性和单一性的特征。所谓稳定性是指在一定时期内制度不会随意改变；单一性是指同一内容或项目只能有一种制度起作用。政府管理制度如果朝令夕改，如果同一方面若干制度并存，互相打架，付出的代价是不可想象的。制度的单一性说明制度也是稀缺资源，需要我们认真选择。研究政府管理制度设计中的机会成本要求我们做出的是这样一种选择，即通过价值对比，挑选一种具有更高价值的制度而放弃价值低的制度。
3.时滞成本。旧制度的破除到新制度完全建立并取得一定的收益有一个过程，在这个时间段中会有源源不断的投入，也就是说成本和收益并不发生在同一时间点上。原则上讲，政府管理制度创新的过程应该短一点为好，久拖不决、决而不行带来的“时滞”成本就会加大。
