非金融国有企业财政风险及其度量
国有企业是中国国民经济的主导力量，牢牢控制着关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。目前，中国国有经济控制力在铁路、邮电、民航等行业几乎占100%，在金融、保险、电力、石油、煤炭等行业占90%以上，在冶金、化工等行业占80%左右，在外贸、机械、建筑等行业约占60%，改革开放30年来，国有企业改革一直是改革的重点和难点。国有企业经营状况对国家经济能否平稳运行产生着直接影响。
由经济体制内在的预算软约束的影响，中国的国有商业银行倾向于向国有企业贷款，国有企业经营状况不佳的问题必然反映到国有银行上来，使商业银行不良资产不断增加。进而转嫁到财政上，产生财政风险。
一、非金融国有企业财政风险要义
随着市场竞争的加剧，国有企业加快了战略调整步伐，但政府仍要加大对特大型国有企业的支持，大量的中小企业的兼并、破产工作也需要政府增加开支。财政用于国有企业离退休职工的支出也将增加，低效益的国有非金融企业的债务风险通过商业银行最终将加大财政负担，国有企业的市场风险利率和汇率风险也有可能最终增加政府的支出压力。在现有的体制下，国有企业还难以成为真正的市场主体，从国有企业30多年来的改革历程我们可以看出，在中国经济体制改革过程中，国有企业改革带来极大的财政风险。
（一）信息不对称，道德逆向选择行为导致的财政风险
所谓逆向选择，是指在事前（签订合同前）由于信息不对称，市场参与者一方故意隐藏相关信息，对于那些财务状况不很乐观的国有企业，为了顺利地取得银行贷款的支持，便会通过包装企业形象，篡改会计信息、编造会计资料，使企业的财务状况得到“改善”。再加上银行对国有企业财务状况进行审查时流于形式，国有企业的这种逆向选择行为是国有银行不良资产形成的一个重要原因。企业在使用银行贷款上的逆向选择行为不仅造成了国有银行的大量不良资产，而且使国有企业的资产负债率持续攀升。资产负债率的持续攀升，早晚会出现不堪重负的情况。进而由国家财政出面对之进行救助，这明显会加重财政的负担，增加财政风险。
（二）国有企业的战略调整加大财政风险
国有企业的战略性调整包括“抓大”和“放小”两方面的内容。“抓大”就是国家要支持少数大型国有企业的调整。大型国有企业控制着中国国民经济的命脉，如果这些企业搞不好，破产倒闭了，整个国家的经济安全就会受到严重的摧残。因此，在这些企业面临自身无法承担的风险时，国家财政将不得不给予救助，这势必会增加财政的支出负担。“放小”就是对于一般中小型国有企业，其经营方式可灵活多样，可以通过拍卖、租赁、关闭和破产等形式民营化。初看起来，这种思路会减少财政的负担，但在此过程中，国家需要安置大量的破产倒闭企业职工，这无疑会增加财政支出。随着国有经济战略调整的继续深入进行，这项支出还会增加。
（三）国有企业吃国家财政的“风险大锅饭”
经过30多年的改革，国有企业内部确实建立了一个有效的激励机制。但与此同时，却没有建立相应的风险分担机制，普遍存在财政“兜底”的预期。在这种情况下，随着改革的深入，出现了普遍的“内部人”控制，所有者（国家）的监督形同虚设，所有者权益得不到保障，企业内部的激励机制与约束机制严重不对称。企业的激励与约束不对称，在市场化程度逐步加深、竞争日趋激烈的情况下，必然造成企业经营者从事大量的冒险活动，而把由此造成的风险留给国家。这种“风险大锅饭”的结果肯定是财政风险的加剧。
二、非金融国有企业财政风险的预警
由非金融国有企业财政风险的危害和影响重大，因此，做好非金融国有企业财政风险的预警工作，对于化解非金融国有企业的财政风险至关重要。
（一）国有企业预警体系的结构和方法
根据企业预警管理理论的思想与原理，企业预警管理体系包括四个要素，即企业外部环境变动的预警管理、企业内部管理不良的预警管理、企业危机的预警管理和预警信息管理系统企业危机预警系统既受预警管理系统的业务领导，又受企业战略管理系统（决策层）的策略领导，一旦危机征兆严重或陷入危机，则直接隶属决策层的管理。预警信息管理系统的业务活动是完全依附于其他三个子系统运作的，它将另三个子系统的所有监测、识别、诊断、预警的信息统一归纳于专题数据库中，然后按照现代信息管理的方法进行处理，再输出至预警系统和企业信息系统。预警信息管理系统将各种预警的初始信息通过预警管理模型的规范分析提出多方面的对策选择，以供管理人员参考和使用。预警信息管理系统的对策库，即专家知识库和模拟方案库，将对企业可能发生的重大变化预先提出危机管理策略与方案。企业预警管理作为企业转换经营机制的管理模式，在防止失误、扭转亏损及提高现实管理水平方面具有可操作性，方法简捷，易于掌握，投入成本低。
（二）建立国有企业预警系统
1.国企预警必须同加强资产监管结合起来
加强企业预警管理是保证国有资产的战略性管理工作。办好企业，关键在领导班子，在经营管理者。为有效地保证国有资产保值增值，要把效能监察和企业经营者效绩考核作为企业管理的日常工作来抓，切实提高企业管理的质量、效率和效益。要规范企业内部财务管理，完善企业内部监督机制，为监事会工作的有效开展奠定良好基础。企业要克服依赖思想，制定自我约束的措施，按照新的《会计法》，规范各种财务、会计工作，杜绝假账，做好真账。
2.企业预警管理必须同减负增效、净化企业经营环境结合起来
鉴于国有企业的历史遗留问题与现状，抓好减负增效、净化企业经营环境工作仍然是项长期工作，只能加强，不能削弱，既要巩固成果，又要防止反弹，有关部门要组织、指导、监督、落实好对企业的各项减负工作，要建立严格的责任制，一级抓一级，层层抓落实。要认真解决治乱减负中出现的新问题。
同时，要加快向社会转移企业承担的保障职能，将企业拥有的集体福利设施，分门别类，加以剥离。
3.企业预警管理要坚持系统化、科学化、制度化
国有企业应在以下方面建立预警责任制：一是经营者预警申报责任制；二是企业财务会计人员申报责任制；三是公司监事会监督制；四是银行等大的债权人的申报制；五是董事会责任追究制；六是对长期危困的企业要制定防范突发事件的预案。各责任人均有责任在危机的不同阶段、层次提出报告。如果没有预警，企业发生重大危机和破产，则应追究有关人员的责任。评估企业经营状况的同时，还要就竞争性企业财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况和发展能力状况，对企业处于逆境、危机和风险的程度做出预测和评估，向国有资产管理部门做出报告。
国外非金融国有企业财政风险及其管理
20世纪80年代以来，国有企业改革成为先发国家、发展中国家和转轨国家共同面临的重大而具有挑战性的问题。尽管各国的国情不同，选择国企改革的方向和路径不完全相同，但是国有企业作为社会化大生产的一种经营组织形式，其发展变化还是有一定规律可循的，各国国有企业改革和发展的一些经验教训，对中国国有经济的深化改革具有一定借鉴意义。
一、国外非金融国有企业财政风险状况
在国有企业的兴起和发展的几十年间，各国都逐步形成了一套行之有效的国有企业管理体制，对中国的国企治理具有参考借鉴价值。
（一）国有企业的整体规模和布局结构的调整
由于各国经济、政治情况有所差异，在发达市场经济国家的国有企业发展程度差别较大，一般来说西欧国家的国有企业整体规模较北美国家大一些。据统计，到20世纪80年代初，西欧国有企业整体规模平均水平相当于其GNP的15%左右，而1982年美国国企大体为GNP的5%，加拿大为8%。80年代以前，国有企业主要分布在基础设施、公用事业和自然垄断部门以及一些关系国防安全的产业，奥地利、法国等国有企业还分布在一般制造业如电子、汽车、石化、钢铁等部门。进入80年代以后，先发国家掀起了声势浩大的私有化浪潮，涉及的部门十分广泛，除一般工业部门外，连一向由国家直接控制的公用事业，包括铁路、邮政和一些基础工业、军事工业等部门，也在出售之列。经过此番调整，OECD各国国有企业在其国民经济中的规模大体保持在10%左右的水平，北美国家较低，约5%左右，国有企业基本上从制造业等竞争性领域完全退出，收缩到少数基础设施、公用事业等领域。世界银行的一些专家在研究先发国家国有企业发展实践的基础上，提出了一种“抛物线论”，即国有企业比重随着工业化发展阶段的升级呈现从低到高，再从高到低的变化趋势。根据这种“抛物线论”，似乎国有企业终将消失在“地平线”上。而事实是，只要国家存在，国有企业其特殊的功能和地位就不可能完全消失，但会发生数量和结构的变化。随着知识经济时代的来临，各国政府增加了对知识生产部门的投入就证明了这一点。
（二）国有企业目标的调整
在市场经济国有企业迅速发展时期，各国政府要求所有国家独资或控股的国有企业，都应该考虑整个社会的利益，把社会目标放在首位，纵然企业出现亏损，一般都由国家承担。但是20世纪80年代以后尤其进入90年代以来，市场经济国家国有企业追求的目标进行了校正，除了继续坚持社会目标的同时，把盈利提到重要议事日程，具体地说就是对于从事基础设施和公用事业的国有企业，继续强调其社会目标，但与此同时，通过各种改革措施使这些企业自负盈亏，尽量减少亏损并获利。对于制造加工部门的国有企业则以盈利为首要目标。比如，德国政府在1990年9月通过了一个《私有化和联邦参股政策的总体方案》，其中规定国有企业要有效益，企业如果长期亏损，要限期整顿，国家财政不能无限制补贴，即使是有特殊公共利益的国有企业，如邮政、铁路，也应该尽可能地提高经济效益。
（三）国有企业产权结构的调整
就国有企业组织形式和产权结构而言，国有企业通常采取三种形式：一是非法人公用事业机构，这是采用国家行政单位的方式来组织提供产品和服务；二是带有公司性质的特殊法人机构，它一般不由普通公司法调节，而由专门的特殊法律调节和管理；三是一般性公司，包括股份有限公司和有限责任公司。20世纪80年代私有化浪潮后，国有企业组织形式和产权结构发生了一些变化：（1）为非法人的国家公用事业机构赋予公司法人地位，如1990年法国邮政电讯局改组为两个独立的公司法人。（2）把政府独资公司改为国有资本和私人资本混合组成的股份制公司，有些混合公司发行的股票可以上市，有些公司鼓励本企业职工持有公司股票，如1990年法国开始对雷诺汽车公司改组，新组成的公司向私人资本开放，同时持有本公司股票的职工占到公司职工总数的一半。市场经济国家的国企通过改造，特别是采取混合公司政府参股的办法，国有企业管理体制也发生了一些新变化，主要是由原来对国企的政府集权管理转变为政府与企业关系适当分离，切断政府对企业的直接干预，使国有企业拥有完全的经营自主权。
二、美国非金融国有企业财政风险及其管理
在美国，按国有企业资本所有权构成的差别可将其分为完全归国家所有的国有企业和国有混合公司两大类。第一，完全归国家所有的国有企业，这类企业的资本所有权完全由联邦政府或州、地方政府掌握，企业大多通过两条途径形成：其一是政府直接投资所建立的，如国防部所属的军事工业企业；其二是把私有企业的资本所有权全部购买过来所形成的。美国在战时对与战争有关的重要企业实行强行购买，对企业实行国有化；在和平时期，出于维持经济稳定的目的，则对于某些濒临倒闭的私有企业进行接管，买下私有企业，将其性质改为国有。完全归国家所有的国有企业是美国国有企业的主要形式，占全部国有企业的85%。第二，国有混合公司，这类企业的所有权由政府和私人资本家共同拥有。目前理论上对这类企业的界限划分还不一致。一般来说，在国有混合公司中，国家拥有的股份应占到5l%以上，但也有人认为，如果国家控制了企业的经营，虽然国有股没有达到50%，也可以认为这种企业是国有混合企业。在国有混合企业，政府与私人资本家或集团共同拥有几个企业的股份，因此其经营权主要是掌握在拥有股份的私人资本家或集团手中。国有混合企业的产业主要是由美国政府对一些有关整个经济运行的行业以及战略行业中的企业参股而形成的。它一方面有利于政府对这些行业的管理和调控；另一方面又可以使企业参与行业中的竞争，保留私有企业的一些特性。如1974年，美国政府就对美国东北部的6家铁路公司进行了改组，成立了新的联合公司，向公司委派管理人员，并掌握了新的联合公司的一部分股权，从而使联合公司成为一个公私合营企业。在美国国有企业中，国有混合企业所占的比重不大，约为15%，但一些美国经济学家认为，因为国有混合企业比完全归国家所有的国有企业更易为美国垄断资产阶级所接受，估计在未来一个时期会有较大的发展。
（一）政府对完全归国家所有的国有企业的管理
根据其资产组织形式，国有企业包括非公司型的国有企业和国有公司。除国家规定的直接对总统负责的企业之外，政府对国有企业从以下四个方面进行管理。
1.由专设委员会管辖
国家对国有企业的管理，由有关的部、处以及根据国会各种决议设置的专门常设委员会负责实施。例如，国家对动力建设和动力项目的管理由联邦自然资源开拓局和农业区电气化管理处等机构承坦；商业信贷公司属农业部，海外私人投资公司属国际开发合作署，国有原子能工业企业属联邦原子能委员会，等等。
2.国家运用行政、经济手段管理国有企业
