亚诺什·科尔奈（Komai）把计划经济中的国有企业一旦发生亏损，国家（或政府）常常要追加投资、减税，并提供其他补贴，国有企业经理也预期会得到国家的财政支持现象称为“预算软约束”。国有企业往往扮演着财政体制之外的提款机的作用，由此产生的各种风险自然地转移到财政身上，形成财政债务风险。
一、中国非金融国有企业财政风险的表现形态
与财政风险有关的国有企业债务包括很多种，它们有的直接表现为政府债务，有的间接表现为政府债务，有的是现实的债务，有的是或有的债务。
（一）企业债务重组中的财政支持过大
国家鼓励债务负担重的国有企业以企业兼并、企业改制等方式进行债务重组，债务重组企业可以享受到国家给予的减免债务优惠措施。国有企业债务重组过程中一方面容易发生国有企业悬空和逃废债务，减少国家的财源，另一方面债务重组中出现政策抵消。目前，国家解决不良负债风险的重点在银行，但是并未减轻企业不良负债对银行造成的贷款风险，并没有解决银行惜贷的问题，特别是在债转股中，国家财政投资400亿元组建大型金融资产管理公司，这类资产的经济强度差，缺乏发展的预期基础，还存在资产之外的各种直接或间接的担保，债转股中三方之间又都带有国有性质，交易是政府主导下的关联交易，产生恶性债务循环在所难免。
（二）亏损企业的财政挂账
目前，国有企业亏损挂账较为普遍，最主要的是粮食和棉花亏损历史挂账数额大。1985～2006年财政对企业亏损补贴如表5.1所示。国有企业潜亏也很严重，即使是经营性亏损不属于政策补贴范围，但是由于体制的原因，同样是隐性赤字，构成财政缺口。
（三）企业直接融资的风险
国有企业通过直接融资方式，例如发行企业债券和签发商业票据等方式筹措债务资金，虽然是向社会公众获取资金，具有硬约束性质，但是由于国有企业产权制度存在的非排他性及代理问题等，容易造成效益低下，经营不善，可能引致信用风险和经营风险，再加上企业财务风险的放大作用，同样加剧金融体系的不稳定，在企业无法偿还的情况下，迫于社会的压力，财政承担风险。
二、中国非金融国有企业财政风险的成因剖析
从表现形式来看非金融国有企业财政风险产生的原因很多。总结起来主要有以下几个方面。
（一）政企关系不顺
首先，政府与国有企业关系不顺是国有企业走向市场的一大障碍，也是产生财政风险的原因。具体表现为政府作为所有者的身份与国有资产保全相矛盾。政府始终没有彻底割舍与国有企业的资金软预算约束关系，对国有企业负无限责任，存在一种“父爱”隋结。中国国有企业总的资产负债率高居不下，如果没有政府支持，大批企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。其次，政府与国有商业银行的关系不顺。国有银行一方面体现政府的宏观调控政策，另一方面是特殊的企业。国有银行吸收居民储蓄，对居民有很强的负债约束，但对国有企业的贷款却是软约束，银行不得不继续弥补企业资金缺口。国有企业债务的无底洞，形成银行大量不良资产，造成经济运行的风险。如果银行坚守向储户付款，财政必须承担替银行还债的危险，如果不履行向储户付款的原则，无异于政治破产。政企关系不顺也是市场经济不发达的表现，政府代替市场和企业决策，企业取代政府某些功能。
（二）软预算约束引发道德风险
对于国有企业，由于存在着双重的委托代理关系，即：国家把企业委托给了政府，政府又把企业委托给了经理，出现了国有企业中所有权与经营权分离的情况。两权分离会导致一系列的问题：在观念上，中国国有企业的厂长、经理在现行体制下大多被看作国家干部而不是具有独立利益的经营者，再加上国有企业的倒闭对管理者的个人利益也没有重大影响。他们在一个企业经营不善还可以转到别的企业或别的工作岗位，正是由于国有企业的管理者不必为经营的后果承担全部责任，因而易于产生道德风险。事实上，随着社会主义市场经济的不断完善和发展，一个国企经营者的真实思想可能与一个市场中的普通商人相差无几。他既可以把企业经营好，实现政府规定的任期盈利指标，并且为企业留下足够的发展后劲；也可以在企业的生产经营中，或采取短期行为，在企业利益与自身利益冲突时，以追求自身利益最大化为依据；或加大在职消费，建立小金库，甚至收受贿赂，贪污腐败。
国有企业中存在的道德风险行为主要是由于委托人与代理人之间的信息不对称、责任不对等以及契约的不完全等造成的。同时，又由于经营者的行为具有理性和自利的特征，从而导致为追求自身的利益而损害委托人的利益，而且又无需对经营后果承担全部责任，这样，经营者的偷懒、机会主义行为、“搭便车”、“耍花招”等道德风险问题也经常出现，而委托人几乎看不到他的“行动”。
（三）国际间的法律冲突性风险
随着经济全球化的不断深入和中国加入世贸组织后对外的扩大开放，国有企业将直接面对着在全球范围内的资源、人才、技术、产品和服务的市场竞争，同时也使国有企业面临着利用两个市场、两种资源，在全球范围内优化配置资源、加快产业结构调整和优化升级的机遇。面对竞争和机遇，国有企业面临的法律风险将越来越大，特别是“走出去”参与境外竞争与合作，对国有企业依法决策和依法经营提出了更高要求。近几年来，国有企业特别是中央企业“走出去”步伐进一步加快。在“走出去”的过程中，我们遇到的最大困难，一方面是对当地的法律规定不十分清楚，对有关国际条约、协议不十分了解，因而时常引发涉外法律诉讼，造成工作被动；另一方面是我们有的企业法律意识不强，违法违规现象时有发生，既给企业造成重大损失，又给国家形象带来不良影响。中央企业要“走出去”，先要法律走出去，否则就要吃大亏。在经济全球化趋势进一步增强的新形势下，能否有效防范企业法律风险，是对企业决策水平和经营能力的重要检验。
企业竞争的实质，已不仅仅是竞争双方技术、资金、人才方面的较量，而且还是法律、规则和标准上的较量，而这种较量依靠的主要手段就是知识产权。据国资委“企业知识产权战略与管理指南”课题组的问卷调查，中央企业及所属子企业中有50%以上的企业主要产品及其工艺没有专利技术，40%以上的企业主要产品没有注册商标，在相当程度存在着“有制造无创新、有创新无产权、有产权无应用，有应用无保护”的现象。知识产权是一种无形财产，它的法律风险造成很大的财政损失，会引起财政风险。
三、中国非金融国有企业财政风险防范的政策
国有企业在中国现有的体制下还难以成为真正的市场主体，国有企业经营不良的财政风险成为了政府为干预经济所付出的成本。需要寻求制度创新和财政创新，化解和防范财政风险。
（一）重构政企关系
化解和防范财政风险的条件是重构政企关系。市场经济下，政府与企业是两种不同性质的组织。政府是政权机关，虽然对国家的经济具有宏观管理的职能，但是这种管理不是对企业生产经营活动的直接干预，而是实行间接调控，即主要通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用对企业的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，以保持宏观经济总量的大体平衡和促进经济结构的优化，保证公平竞争，健全社会保障体系，保护经营环境。企业是以营利为目的的经济组织，是市场活动的主体，它必须按照价值规律办事，按照市场要求组织生产和经营。因此，政府和企业在组织上和职能上都是严格分开的，不能以政代企，或者以企代政。
（二）防范与化解国有企业运行中的道德风险
中国国有企业改革过程中之所以会出现众多的道德风险问题，其最根本的原因就在于产权不明晰。代理人对自己所营运的资产没有实际支配权，没有剩余索取权，他们就会以一种事木关己的态度来对待自己的经营管理活动，而且只要一旦有机会就会损害委托人利益，为己谋利。长期以来，中国国有企业一直处于一个外部环境不确定、市场竞争不公平的条件下，政策性负担很重，企业经营状况的好坏与各级代理人的努力程度并不正相关，这样一来必然为代理层道德风险的出现提供“温床”。需要强化各级委托人对代理人的监控力度，克服约束极弱的弊病。运用竞争杠杆的力量，为各级代理人特别是企业经理层和职工层提供一个良好的外部环境和约束机制，形成竞争局面。
（三）健全责任追究制度
要完善国有企业资产管理责任制度，规范企业资产损失责任追究行为，有效落实国有资产经营责任，推动企业经营管理人员正确履行职责，提高企业经营管理水平，切实维护国有权益，建立国有资产损失责任追究制度是落实企业资产管理责任，规范企业经营管理行为、促进实现国有资本保值增值的重要保障。2003年国资委组织开展了中央企业清产核资工作，清查处理了以前年度形成的各类资产损失。从资产损失形成的原因分析看，多数是有关人员违反国家规定或企业规章制度，未履行或未正确履行职责造成的损失。
