地方政府债务风险及其度量
改革开放以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大基础设施建设和补贴国企亏损的责任，加之庞大的具有刚性的政府运行和人头经费支出，财政收支缺口较大。各级地方政府或直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，财政风险逐渐加大。
当地方政府出现拥有的公共资源不足以履行其承担的支出责任和义务，可能导致经济、社会的稳定与发展受到损害的时候，我们就可以认为地方政府出现一定的财政风险与债务危机。
一、地方政府债务风险要义
地方政府债务风险就是各级地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性，造成地方财政收支矛盾激化，破坏财政稳固与平衡的可能性。
地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的地方政府债务将会导致经济资源外流，形成政府现有责任。
这一界定至少包括了以下三层涵义：
第一，地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务；
第二，地方债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项；
第三，地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。
按照债务是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的，产生于公众预期或者政治压力的，由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的四种类型，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。直接显性债务包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、国内金融组织其他贷款、向单位借款、向个人借款、拖欠工资。或有显性债务包括政府担保的外国政府贷款、政府担保的国际金融组织贷款、政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款、政府担保的国内金融组织贷款、政府担保向单位借款、政府担保向个人借款、粮食企业亏损挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金及其他。
按照地方政府债务的表现形式可以分成规模风险、结构风险、效益风险、管理风险、隐性风险。规模风险是指由于债务规模过大可能导致的到期债务不能完全支付的风险；结构风险是指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁；效益风险是地方政府举债后对整个社会经济带来的各种效益；管理风险是地方政府举债过程中由于官员管理不善带来的风险；隐性风险就是在地方政府举债过程中由于外部环境的不确定性给政府带来的或有风险。
二、地方政府债务风险的度量
政府债务规模主要受两个方面的制约：一是地方经济发展水平决定着政府债务规模的大小。地方经济发展水平越高，经济总量越大，则政府债务规模越大。二是政府债务规模受到政府偿债能力的制约。衡量政府偿债能力主要有两个因素：国内生产总值和地方可支配财力的大小。一般来说，政府债务规模与地方经济总量成正比；政府偿债支出量与政府可支配财力成正比。至于地方债务规模可以有多大并且保证地方政府债务风险在合适的范围内，则要视地方经济总量和政府可支配财力规模而定。国际上通常采用债务负担率、偿债率和债务依存度这三个指标来衡量政府债务规模是否适度。有些国家也采用比较详细的规模控制方法来度量地方政府债务。具体包括如下指标。
（一）债务负担率
债务负担率是当年债务余额占当年地方生产总值的比重，是国际上确立的公认的政府债务警戒线，地方生产总值反映了一个地区的偿债能力，是最终的偿债基础，主要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度，或地方经济增长对政府举债的依赖程度。指标值越大，说明风险越高；反之亦然。对一国政府的外债，国际公认的负债率警戒线为20%，高于此值即被认为进入风险区。但对地方政府举借的内债，各国基于其特定的国情，指标口径不同，警戒线数值迥异。如美国规定负债率（州政府债务余额／州内生产总值）警戒线在13%～16%之间；加拿大规定负债率不得超过25%。西方国家和国际经济组织经常使用这一指标，例如欧盟国家加入单一货币联盟的条件是债务负担率低于60%，国际经验表明，先发国家债务负担率的一般在45%左右，它与先发国家财政收入占GDP的比重为45%左右有关。即债务余额与财政收入的数值相当时，也就达到了适度债务规模的临界值。超过此界限就意味着债务危机或债务风险。
（二）债务率
债务率反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，该指标是对地方政府债务总余额的控制。目前国际上对各国地方政府债务率没有统一标准，但从各国实践看，该指标大多在100%左右。如美国规定债务率（州或地方政府债务余额／州或地方政府年度总收入）为90%～120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率（债务余额／州政府净收入）小于200%，市政府债务率（债务余额／市政府净收入）小于120%；俄罗斯规定地方政府借款额不得超过“俄联邦体制下各自预算体系的收入总额”；哥伦比亚规定债务率（债务余额／经常性收入）按要求不得超过80%。
（三）新增债务率
新增债务率反映地方政府当期财政收入增量对新增债务的保障能力，这是对地方政府债务增量的控制指标。巴西规定新增债务率（新增债务额／政府净收入）小于18%;日本规定新增债务率不得超过9%，同时，对当年地方税的征收比率不足90%或赛马收入较多的地方政府，限制发债。
（四）担保债务率
担保债务比重反映地方政府的担保风险。哥伦比亚规定地方政府用作借款担保的收入额占担保借款总额的比例为150%;巴西规定担保债务比重（政府担保余额／经常性净收入）必须低于22%。
（五）偿债率
偿债率是应偿还的债务总量占当年财政支出的比重，主要反映政府财政支出中用于偿债的负担程度。国外通常认为偿债率指标应控制在10%为宜。
（六）利息支出率
利息支出率反映地方政府通过动用当期财政收入支付债务利息的程度。将地方政府借款需求同偿债能力挂钩，可以有效遏制其扩大债务规模的冲动，同时能够在较大程度上避免地方政府出现债务危机时对中央政府的“倒逼”行为。如美国马萨诸塞州规定，州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过其财政支出的10%;新西兰规定利息支出率1（净利息支出／财政收入）要小于15%和利息支出率2（净利息支出／地方税收收入）要小于20%;哥伦比亚规定利息支出率（债务利息支出／经常性盈余）在40%以内，同时债务率在80%以内，政府方可举债；韩国地方政府规定偿债率（前4年平均还本付息额／前4年平均财政收入）必须低于20%；波兰规定年度偿债额加担保债务额不得超过当年税收收入的15%。
（七）资产负债率
资产负债率反映地方政府的资产负债结构及其总体风险状况。该指标有两个影响因素：地方政府债务余额和地方政府的资产总额。但从目前各国的实际情况看，受政府会计核算体系制约，相当一部分国家真实、完整地核算地方政府资产额还有较大困难，只有实行了权责发生制的国家控制地方政府债务规模时选用这一指标。如美国北卡罗来纳州的法律规定，该州地方政府的资产负债率不得高于8%；新西兰规定资产负债率不得超过10%。
（八）债务依存度
债务依存度反映当年地方政府财政支出对借款的依赖程度。日本规定债务依存度（公债／一般财政支出）在20%以上的地方政府，不得发行基础设施建设债券，20%～30%之间的地方政府不得发行一般事业债券；俄罗斯规定该项指标（年地方借款／预算支出）不得高于15%。
三、地方财政风险的预警
地方财政风险预警是一个完整的系统工程，是在预警监控时所涉及的各个环境和行为进程中设立的各种采集、测评、调节和控制的综合体。同时，这个综合体也要对预警监控时的各种行为提供完善和全面的决策依据，为未来的风险控制和失误改正提供工作准则，也为各种监控提供手段和工具。
风险预警的实施进程可以归纳为风险识别、风险估测和风险评估三个大的阶段。风险识别是对潜在的各种风险进行系统的归类和全面的分析以掌握其性质和特征，便于确定哪些风险应予考虑，同时分析引发这些风险的主要因素和所产生后果的严重性，这个阶段是对风险进行定性分析的基础性工作；风险估测是通过对所收集的大量资料的研究，运用概率论和数理统计等工具估计和预测风险发生的概率和损失幅度，这个阶段工作是对风险分析的定量化，使整个风险管理建立在科学的基础上；风险评估是根据专家判断的安全指针，来确定风险是否需要处理和处理的程度。
国外地方政府债务风险及其管理
地方财政风险在国际上普遍存在，有的国家在防范风险方面积累了丰富的实践经验，如美国形成了较为健全的地方政府债务风险预警和控制机制；日本政府通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度，地方政府债务实行精细化管理。
一、地方政府债务风险管理模式
为了保护中央政府和国家金融系统不至于被迫置于地方政府过度举债的风险敞口之下，大多数国家都以不同的方式对地方政府举债进行了一定程度的限制。例如，德国的银行法规定地方政府不允许向中央银行借款；州宪法规定，政府的举债收入限于“预算中用于投资目的的支出部分”；地方政府的举债同其资金流动联系起来，并受到州政府的控制。在德国，普遍认为这些限制是构成低通货膨胀率、货币坚挺和德国公共财政稳定的基础。日本对各级地方政府的行政审批制；印度对邦政府在没有中央政府许可的情况下不许借款的禁令，等等。关于为防止地方政府过度举债而做出的种种限制，实际上可以归纳为以下四种类型。
1.市场约束
中央政府直截了当地拒绝参与地方政府和其贷款人之间的交易，依靠市场约束来控制地方政府债务。这是加拿大、法国和葡萄牙等国家对地方政府举债所采用的最主要的限制方法。然而，这种对地方政府举债听之任之的控制办法要求有一系列的条件，其中，最为重要的是中央政府不干预的承诺必须说到做到。
2.行政控制
采用行政手段对地方政府举债行为进行控制。例如，规定地方政府每年的借款额，或者要求地方政府的举债必须得到中央政府的授权等。这种控制方法一般都要经过政治上的讨价还价，而且，由于中央政府介入其中，甚至可能使中央政府更加难以拒绝或者援助危机中的地方政府。主要采用这种控制方法的国家有英国、西班牙、希腊等。
3.合作式控制
依靠中央政府与地方政府之间的合作，共同确定合适的债务水平。这种方式在一定程度上摆脱了单纯依靠行政权力的控制，但是，由于仍无法完全摆脱中央政府与地方政府之间的讨价还价，因此，这种方法仍然只是分权体制下的一种折衷选择。澳大利亚、比利时、丹麦等国家主要采用这种控制方法。
4.制度控制
这是一种建立在各种规章制度上的对地方政府举债行为的一种控制方法。如制定地方政府偿债比率的上限，或者对地方政府举债的种类和目的规定某些限制。这种控制方法相对而言较为透明，而且在一定程度上减少了政治上的干预。但是，这种方法的运作能否成功，仍然要依赖于监管力度的增强和市场的约束力量。美国、德国、意大利等国家主要采用这种控制方法。
从上述控制地方政府债务风险的四种方法可以看到，这些方法各有优劣。因此，各个国家通常都是把上述四种方法结合起来加以运用的。但是，从根本上说，除非同时实行市场约束以及中央政府坚决做到“不予援助”，否则，任何规定和限制的效果都会大打折扣。
二、美国地方政府债务及其管理
美国是一个市场经济制度比较完善而且财政经济实力强大的联邦制国家，州和地方政府拥有自身的财政体制，同时得到联邦政府的大量财力支持。州政府的大部分收入来自于销售税和所得税，地方政府则主要依靠房产税。在地方政府债务管理方面积累了很多的经验，值得我们学习和借鉴。
（一）美国地方政府的债务规模
20世纪60年代以来，美国地方政府债务呈大幅度增长趋势。如表6.2所示，负债总额从1964年的922亿美元增加到1991年的9155亿美元，人均负债则由1964年480美元增加到1991年的3623美元。但值得注意的是，美国地方政府债务规模与地方政府的经济规模（占GDP的13%～16%）、地方政府每年的全部收入相比（约相当于年度地方财政收入的90%～120%），仍然保持着相对的稳定。当然，当地方政府借新债还旧债时，债务的相对规模会有一定的波动，由于地方政府的大部分债务是用于资本计划支出，地方政府的负债和资产基本保持着平衡。
（二）健全的地方财政风险预警机制
美国俄亥俄州的风险预警机制模式是较为健全的。该州建立了地方财政监控计划体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。
