今天在民主社会，仅仅想靠政府的强制来维持社会秩序，这种努力是有局限性的。只指望政府的公职人员公正执法，廉洁执法，这种想法本身是假定公职人员具有完善的人格。在这里我们没有必要再三强调这种假定的非现实性。尤其是，社会秩序并非单靠国法秩序就能形成的。它是由道德的秩序、集体的规范和文化的遵纪意识结合在一起表现出来的。因此单靠国家机关的努力是无法匡正社会秩序的。只有当各种社会力量的共同努力和国家机关的努力相互补充发挥作用时，法治和社会秩序才能走上正轨。从这个意义上说，有必要重新认识一下社会运动在新政府恢复秩序的政策基调中的重要意义。
迄今为止，我们政府对社会运动的必要性已经有所认识，但同时又只利用它作为按政府的意图在政府的领导下活动的官营的外围团体（我们称它为官边团体）。受到政府资助的名不符实的社会运动团体都是按照政府的指示运作的，因此在大部分情况下，这些团体的干部花的是政府的资助基金，运作这些社会团体是为了便于他们维持社会地位。市民不信任官营外围团体的动机和正直性，他们几乎被动参与这样的团体或者干脆对它漠不关心的情况司空见惯。若侥幸形成一个自发的社会运动团体，真正地想为恢复秩序和实现正义而竭尽全力，这时政府反而会以一种怀疑的眼光来审视这个与众不同的群体的行为。更有甚者，有时竞加以残酷镇压。在新政府为恢复秩序而作的努力中，应当转变对社会运动的这种看法。
韩国进入工业社会没有多久，社会上就出现了各种社会运动团体。出现了实践公正选举协议会、经济正义实践联合、环境运动联合、消费者保护等市民组织，这些都是具有多种目的和多种形态的社会运动团体。它们的活动内容有时是反对政府的政策，有时对政府政策进行批评。但正是这些团体才真正地倾注全力于维护公共利益和良好的社会秩序，不仅在对公共利益的判断上存在着差异，而且在实现公共利益的目标方面，和国家机关的职能也有很大的不同。短时期内对公共利益的判断界线并不分明。在现实中，没有谁可以成为垄断判断公共利益的权威。即使政府机关，被赋予的权威也仅仅是可以通过官方的政策而已。其判断因偏见和偏执而缺乏可以自由实施的权威性。因此，政府机关需要积极支持并允许自发的社会运动团体参与到恢复社会秩序的活动中去，帮助它们实现真正的公共利益。即使说政府没有必要站到前面去引导社会团体参与恢复秩序的运动，但绝对不要采取什么措施去有计划地妨碍或压制他们的活动。
假如承认自发的公益团体的贡献，那就需要采取几项政策性优惠来推进它们的活动。例如，既可以对捐赠给社会团体的基金给予税制上的优惠；也可以对社会团体放宽募集捐款活动的限制；还可以允许社会团体在组织目的范围之内出售产品（如研究报告书）的行为。我国对非营利法人的一般限制在相当程度上制约了它们的活动方式。众所周知，在发达国家，政府甚至给这些公益团体以一定的财政资助。即使不可能给它们以特殊的支持，但哪怕是对它们给予消极的支持，在恢复作为管理能力极限不能加以保护的秩序方面，政府机关也还是可以发挥重要作用的。比如，环保团体可以控告环境处和地方自治团体尚未揭发的排放公害的企业以引起社会的关注，从而在恢复环境秩序方面发挥重要的作用。
政府应当鼓励和支持那些社会团体来代行本应由国家提供的秩序即提供这种公共财产，这也是无需剧变的制度改革，只要修正几项政策基调就能充分见效的。
（六）恢复社会秩序要求政府机构改革的方向
也许只靠机构改组无法实现恢复社会秩序的目标，但机构改组在某种程度上需要为恢复秩序做出努力，这也是事实。机构改组无论搞得多么好，若在运营的过程中不重视机构的长处，就不能获得显著的成果。如果机构运作得好，组织结构可以对于恢复秩序作出十分重要的贡献。但是机构改组本身会产生不确定性，因此根据经验限定它所需的最小限度将是明智之举。这里我想从三个层次上来研究机构改组的方向。下面将涉及：从过去失败的经验中获得的国家安全企划部职能的改组；为弥补检察职能的失败对执政集团的腐败进行调查的特殊检察制度；为提高掌管维持秩序的主管机关的制度性道德规范而进行机构改组等问题。
1.对国家安全企划部职能的限制
国家安全企划部，其前身是中央情报部，它在行使自己的权限时几乎毫无顾忌，为所欲为。它肆无忌惮地搞非法拘留、搜查，介入选举，搞政治调查和罗织罪名等，它维护的是缺乏合法性的权威主义政权所需要的一切合法的、不合法的活动。国家机关本应只能够发挥代表国民的机关——议会所容许它发挥的职责，然而它却无视这一原则，甚至进行法律上禁止的活动。根据这样的历史经验，民主时代的文人政府就有必要将国家安全企划部的职责罗列得更具体更受约束。同时对于它越权行使职权还应规定给予严格的立法的及司法的审查。国家安全企划部在机关性质上，其活动内容视保密为生命，因此机关运作的公开性和开放性是有限的。
但是，其机关运作的中立性和专业性受到怀疑时，总还是需要有一种机制，即一定数量的有责任心的制约机关可以对它进行干预。
或者组织国会的常任委员会和情报特别委员会，使它受到牵制。
应当提供一种机会使它事后能够在特别法院受到审查。
过去的经验虽也说明了这一点，但不受约束的权力机关永远有可能滥用权力。在机关不可能自我制约时，就应当借助于外力来约束它。这就是民主政府的运作原理。
2.特别检查制度
新政府建立以后，当它竭力想要搞行政改革，并清除腐败时，恢复秩序的效果往往根据其努力的情况有很大的不同。例如不涉及过去的腐败，能杜绝今后的腐败吗？难道可以对“六共”不合理的行为不加调查，加以掩盖，却只对其后发生的缺乏理性行为作出光明磊落的公正检查，追究责任吗？我对这种可能性完全持否定的态度。对过去的不法行为难道应当不去过问而轻易放过吗？
这个问题一直在困扰着我们。但明白无误的是，过去如果有过缺乏理性的行为，那么不论什么时候，都应当追究其责任。只有有了追究责任的机制，才能使执政者和权力机关的工作人员将他们的行为纳入到法制的范围内受到约束。因此，任何时候都需要有追究责任的制度。我国现行制度依据检察进行的搜查对于权力机关缺乏理性的行为往往含含糊糊而不了了之。需要有一种像美国等国家现在所使用的特别检事制度，作为可以在检察职能失败时进行补充和完善的制度性机制。即使是为了历史地阻止检察责任回避，也需要引进“特别检事制度”。对于任命特别检事的具体方法可以是多种多样的。如果特别检事可以临时履行检察职责，那么过去政府所犯的腐败和缺乏理性的行为就将会在历史面前受到审判，哪怕是滞后进行。当“腐败终归要受到审判”肯定能够成为一种制度的时候，就具备了社会稳定装置来对待行使权力的人。我们应当从对行使现行检察权已经失望和追究权力部门的历史责任这种脉络出发慎重研究引入“特别检事制度”的问题。
3.为提高制度性道德规范的机构改革
如果说法律和秩序是管理国家的主轴，那么掌管它的机关就相当于政府机关的脊梁。对于主轴来说，重要的是维持稳定，不能为环境变化和权力需要所动摇。因此，在这方面可能发挥作用的机关，只有当它具备了上述维持秩序的机关的制度性道德规范才能稳定运转。在政治上应当是独立的；要独立进行判断，不受外部压力的影响；应当自律地维护法律和秩序。还应当凭着良心根据专业的和职务的适当判断选择行动路线。这种规范性要求可以通过执政集团的支持和政策性考虑靠不成文的法律来得到满足。但是靠惯例和政策的法治运作具有脆弱性，很容易被破坏。更切实地保证制度性道德规范的方法就是适当改组执法机关的组织格局。可以考虑这种制度性机制有各种组织结构方法。
首先可举：为确保机构的独立性和自律性，实行“对行政负责人任期制”和“行政负责人任命须经国会同意”的制度。为提高检察机关的独立性和自律性，已决定实行检察总长任期制。为进一步加强这一制度，有提案要求检察总长的任期须经国会听证程序和同意方可实施。还可以提议要求国家安全企划部长的任命也要经听取国会意见方可同意。在组成警察委员会的委员任命时也可采取类似的方案。
作为保持机关中立的方法，可以考虑机关的最高决策机构以协商形式组成，委员则由朝野各党派推荐以后任命。提议将警察厅的最高决策职能交由警察委员会行使，被任命的委员应当是由朝野党派共同推荐的人士。还有一种意见认为，为了保持中立，任期不应当和总统任期一致。
为尊重维护法律和秩序的机构的专业性判断，该机构工作的公务员的人事任免制度应当由独立的人事机构来运作。这样做也许可以保护公务员免受当权者随意的人事任免措施的伤害。独立人事委员会将保留准立法权限和准司法权限。
这么多的制度设置是否能够得到预期的结果？当然还会遇到许多变数的影响。但归根结底，只有高度的社会化，并有社会认识作为其基础，才能够获得预期的改革效果。管理政府机关的人应当认识到不论哪个机关都存在不足之处这一现实，并容许社会动态设置以便自觉约束活动的方式和作用。只有容许其他的社会力量来补充完善本机关的不足，相互制约和平衡的法治才有可能走上正轨。在为最大限度地扩大自己所在机关的权力而在各种力量之间进行明争暗斗中，社会秩序受到破坏，制度的不完善性将加强的动向会发生作用。无论制度设置得多好，如果使用它的人不愿意选择它，似乎就不可能与原有的制度有什么差异。这就好比再好的汽车，如果被驾驶它的人所滥用，它就无异于变成了一种凶器。
（七）结论
不是到变化的投人中去寻求改革，而应当到变化的结果中去寻求改革。改革，是去感知条件和环境的变化，培养应对不确定性的能力。改革，是从经验中迅速学到教训，培养调动智慧的能力。
改革，是培养在许多相互冲突的意见中精明巧妙地加以判断的能力。改革，是增强缓和社会矛盾、调整利害冲突的能力。要提高这种能力，只靠机构改革很难。机构改革造成组织运作的不确定性，所以不可能保证结果一定使能力有所提高。使原有各种制度之间的关系更加精密，才有可能反而使能力得到提高。引导社会各阶层参与，这种方法有利于政府机关培养解决问题的能力。改革不是靠宣言完成的，而是通过持续不断地变化的实践才能获得的东西。因此，为恢复社会秩序而进行的改革，只有靠渐进地、部分地、分散地、分权地去实现才能获得成效。大规模的机构改革只会使运作机关的人和老主顾感到困惑和手足无措，而且还不一定保证得到预期的结果。最重要的是，掌权者一定要有实现法治的坚定信念和意志，这比任何战略和战术都更应当成为改革的前提。
