（一）问题的提出
崔炳善社会发展的基础和动力是民间的自律性、创造性和多样性。
个人和企业拥有其各不相同的信息、知识和经验，他们追求的目标也各不相同。当这些无限多样的个人和企业能够自由地把各自独特保留着的互不相同的信息、知识和经验用于实现各不相同的目标时，社会就向前发展。（Hayek，1982）社会是使个人和企业能够创造性地运用各不相同的信息、知识和经验的土壤。社会对于个人和企业而言，是一个挑战和机遇并存的世界。
为了发展，社会应当建立某种秩序，把民间的创造性努力和活动引导到一定的方向上来。从理论上讲，使社会实现组织化的秩序大致可分为两种：一种是由政府靠权威搞起来的人为的秩序；另一种是从市场竞争原理产生的自发的秩序。在现实中，没有一个社会可以单靠这两种秩序中的一种。两种秩序形成各种各样的组合。这种组合因每个社会的历史、文化、习惯的不同而异，并根据经济社会结构分化的程度而异。
在推动一个社会向前发展方面，人为的秩序和自发的秩序中哪一种秩序占更重要的位置，这是决定该社会是进步、停滞还是倒退的重要因素。赫希曼早就指出过，后进社会不能从低发展的枷锁下解放出来，并不是因为它缺乏人力和物力资源，缺乏发展机遇，而是因为缺乏能够组织和调动这些因素的企业家式的进取精神和作用。（Hirschman，1958，1-28）他提出的这种看法给我们以很大的启发。我们的社会在过去一段时间里得到了迅速的发展，是得益于政府发挥的企业家式的进取精神和作用，政府建立的秩序发挥了很大的效应。但是今天，我们的社会继续处于停滞状态，这又说明了什么呢？这说明，政府发挥的企业家式的作用已经走到了尽头，它不再能够像过去那样发挥作用了。这并不是因为政府领导社会发展的能力衰退了。人们很自然地认为，随着社会的发展，政府管理社会的能力也在增强。所以政府领导社会发展的能力已经到了极限的原因只能到目前民间已经大大超前于政府的方面去寻找了。
今天，只靠政府建立的人为的秩序，已经难以调动民间的潜力，并管理好社会。政府转变职能的必要性和紧迫性正是表现在这里。随着社会的发展，现在政府不得不把前面的位置让给民间。
政府现在不应当是领导民间向前走，而是必须为民间创造条件，使它们最大限度地发挥自律性和创造性；政府应当忠实地发挥民间支持者的作用，去支持民间作出努力；政府还应当建立并巩固自发的秩序。
应当朝着这个方向转变政府的职责和功能，这不仅是因为民间已经走在了政府前面的现实，还因为政府要做的事情在不断增多，而在扩大行政组织、增加人力和政府预算方面都显然存在着局限性；还因为我们不得不去追求“小政府”。当然，“小政府”并不等于一味地精简过于庞大的政府组织和人力，减少预算。在我国，人们始终认为，政府才真正是无所不为的巨大存在。“小政府”不在于缩小政府的规模，重要的意义在于政府职能的民主化和效率化。
“小政府”所要求的并不是缩小政府的规模，而是放宽约束（deregulation）、私有化（privatization）、分权化（decentraliza-tion）。只要政府还企图无谓地、不合理地干预和约束国民和企业的活动，那么政府的工作就不可能减少；只要政府不把民间能够承担、也可以更加有效地处理的事情交给民间来办，那么政府的工作就不可能减少；只要政府不顾及地方自治，仍然顽固坚持中央集权的行政，那么就不可能实现民主而有效率的“小政府”。现在政府应当精简工作，应当认识到，明知力不胜任却仍要一手独揽，那就什么事情都办不好。应当分清政府“一定要办的事”和“绝对不能办的事”，分清政府“可以办好的事”和“办不好的事”，应当认识到，要把政府“一定要办的事”“认真办好”。
为实现“小政府”而采取的三项政策措施中，在畅达民间自律性方面特别重要的就是放宽约束。本文重点探讨的也正是这个问题。无论在什么情况下政府的约束都会压抑民间的自律性和创造性。站在希望摆脱社会发展停滞的立场上看，只要不果断地放宽那些不必要、不合理地压抑着民间自律性和创造性的政府约束，自发的秩序就不可能形成。放宽约束是时代的要求，是一项用自发的秩序取代政府建立的人为的秩序的工作，是一项真正宏大的改革。
如果不理解、不承认市场竞争的原理和自发的秩序的威力，就不可能实施这一改革。许多人常想，市场有什么秩序？市场“无非只是制造出无序和混乱而已”。然而世界上许许多多复杂多端的事情不论我们是否意识到，它们都受到始终运动着的市场竞争原理所产生的自发秩序的支配，并按照自发的秩序运行着。其实，政府制定的人为的秩序仅仅支配着社会生活的极小一部分。尽管这样，还存在着问题，往往出现这样一种严重的现象：人为的秩序从根本上阻碍市场秩序的流动，切断它的命脉。
市场秩序绝不是已经很完善了，因为市场机制中也存在着失败的因素。市场为了真正地发挥它的功能，市场信息应当完善起来，清除外部效果，产生充分的竞争。但现实中并不存在具备这种条件的市场。市场失败的因素使社会上产生出不能完全靠市场机制来解决的问题。这正是政府不得不介入市场进行干预的根本原因。但问题在于为校正市场失败而制定的政府规章又时常造成市场失败以外的问题。（崔炳善，1992a）在经济结构比较单纯，社会分化较小的社会，政府规章在解决社会问题方面发生效力。但是经济社会结构越复杂，政府介入的效果就越差，政府建立的人为的秩序更显得不够完善。这是因为，经济社会结构愈复杂，政府就愈是难于掌握经济主体之间形成的复杂的相互关系。在通过不合理的规章维持人为秩序的过程中，民间的自律性和创造性丧失了，其结果就是延迟了社会的发展。
我们所面临的最大问题正在这里。政府的不合理规章使民间自律性和创造性应当得到发挥的空间受到太多的限制，民间得不到能够造成自发的秩序的空间。为了摆脱社会发展的停滞状态，现在培养民间自律性和创造性的工作必须有一个新的起点。对于我们来说，现在需要的是坚决转变思路。
本文正是基于对这一问题的认识，强调新政府正在推进的行政改革的重要基调就是要畅达民间自律性。下面让我们首先简要地考察一下在此之前我国民间自律性极度萎缩的历史文化背景，分析过去30余年来所走过的中央集权政府领导的经济开发过程曾经历过何种曲折，并概括地评价它正在给今天造成什么样的病态和社会费用。接下来我们要强调，为畅达民间自律性，最重要的一点是政府、国民和企业都要转变思路。本文最后详细讨论制约民间自律性的主犯——政府规章应当改革的方向。
（二）民间自律性脆弱的原因
1.权威主义的行政文化传统
权威主义的行政文化传统表现为根深蒂固的官本位或官尊民卑思想。在今天我们开始实验民主化已过半个世纪之际，这种思想仍没有多大改变。在政治、经济、社会、文化等一切领域，官仍然一成不变地占据着作为秩序的倡导者和维护者的位置。这样，一方面官垄断着各种权威，另一方面，行政万能思想和行政敷衍态度相当普遍。在一个不允许向官的绝对权威挑战的社会里，甚至意识不到民对官的依赖；或者人们还担心没有官的统治，社会秩序就会混乱不堪。官本位在他们的现实生活中永远延续下去当然是顺理成章的事情。
与此同时，我国长期保留着罕见的中央集权的强大传统，一切权威和权限都属中央，导致下级机关只有极小的裁量权，或者干脆不容许有裁量权。这样，下级机关逃避责任和回避冒险的倾向越来越严重。老百姓无数次确认通过下级机关不可能解决问题，因而根本不信任下级机关也就毫不奇怪了。中央集权当然也就成了官本位永远存在下去的理由。
权威主义传统带来的后果就是，在行使行政权限时徇私枉法和温情主义占主导地位，在执法时出现法规私化现象，从而造成一种错误的风气：掌权者对熟人采取“不行也行”，而对生人则采取“行也不行”的态度。民间对政府的交际费因人而异的情况就说明了这一点。和政府共事过的人，也就是那些既得利益者，他们给政府的交际费很低；相反，新加入者却不得不支付高额的交际费。这就使所谓“接待文化”日益发展繁荣起来，腐败之风无法煞住。长期以来，在执法和行使行政权限的过程中早就不考虑社会成本的概念了。公务员人事关系方面也因为出现了权力私化的不公平现象而经常引起人们的议论。赏罚分明的原则受到破坏，助长了一种弊端，这就是，公务员只热衷于使上级“看着顺眼”，而不是让国民看着顺眼。贪图安逸的方法成了最精明的处世哲学。
权威主义的行政作风最终导致形式主义的蔓延，官员们不是注重内容和实际，而是一味追求形式、程序和坚持有无先例；他们不是向国民提供方便，而是首先考虑自己的法律责任（形式上的责任）；他们因循守旧，严重的文牍主义，回避风险和贪图安逸，这些都是官僚制度的典型弊病。就这样，从一开始就形成了一种指望不了它能积极服务的行政作风，它不但长期延续下来，而且至今还在继续。
2.以政府为主导的经济开发行政造成的波折
在60年代的经济发展过程中，权威主义的行政文化传统一方面使政府发挥了更加积极的作用，但同时它也出现过一次波折。
以冒充专业性为基础的“技术权威主义”（technocratic authoritari-anism）和“官僚型发展主义”的蔓延，使政府又以另一副面孔凌驾于百姓之上。（金光雄，1986，2-31）它通过对经济资源的垄断，利用了对民间经济决策的莫大影响来维持官本位。
首先，中央集权的计划体制需要垄断和集中经济社会的信息，这就导致在经济领域助长了中央集权的加强，助长了不懂得承认民间自律性和能力的错误的精英意识。当然，我们过去曾朝着政府所预期的方向通过计划有效地调动了国家的资源，从而使经济得到了飞速发展，这是事实，但也不能否认，中央集权计划体制缺乏现实性的政策也同时得到了推进，从而引出了大量的错误政策。
法规和政策的频繁变动产生的副作用是，一方面使那些能够对政策过程发生影响的特殊企业和财阀可以去追求特惠和利润，另一方面，又使普通公民在极度的不确定性中感到无能为力，甚至面对政府的政策采取讥讽的态度。
谋求官本位的不平衡发展战略需要对有限的资源作重点分配。在资源分配过程中，政府的权限无比膨胀起来，企业不靠政府分配的资源便得不到发展，这就扭曲了企业活动的诱导体系。伴随着政府为急于获取看得见的成果而使用所谓胡萝卜加大棒的两手战略而来的是，在是否顺从政府意志对获取这种看得见的成果作出贡献方面，被选中者和未被选中者之间的距离拉大了，而政府对不服从政府政策的企业则严加惩罚，进行税务调查、税务稽查，中止财政支持等。在这种情况下，民间自律性完全成了一句空话。
从熟知这种现实的私营企业那里无论怎样都很难听到要求自律的呼声。
就连伴随着经济发展而来的市民社会的分化都是在官主导下进行的，在这样的社会里，民间缺乏主人翁意识就完全在情理之中了。例如，不论是怎样的经济社会团体，只要官不介入，它就只能是一个软弱无力、一事无成的团体。我们所处的是这样一个极度僵化的社会：只要官不批准、不支持，那么一般国民也就拒绝承认其合法性。尤其是政府从根本上阻塞了市民所关心的社会言论和集体行动，因此政府的独断专行必然缺乏外部的评价机制。这就导致政府只要本身认识不到政策失误，不进行自我修正，那么修正政策失误的路子就是不畅的。（金荣枰，1991）好不容易在民间的政治压力和要求下有可能使政策失误得到修正，那也仍然不是朝着缩小政府的职责，伸张民间自律的方面发展，而是朝向相反的方向发展。无数僵化的法规的出现并由此而在法制中引起的混乱、重复和冲突正是从这里产生的。
（三）缺乏民间自律性的实际状况
在根深蒂固的官本位的历史文化传统中，我国国民在60年代以后经历了权威主义的经济发展过程，现在他们的思想竞固定在了这样一种水平上，认为在政府建立的人为的秩序以外，不可能再有其他的秩序出现。他们以为没有政府，无序就会肆虐，只会出现不可收拾的混乱局面。殊不知，对民间自律能力的不信任必然诱发行政万能思想和敷衍失职行为。行政万能思想和敷衍失职行为是压抑民间自律的最大隐患。没有民间自律性的地方，处处有政府的介入；到处有政府介入的地方，就无法确保充分发挥民间自律性的充分空间。
今天，民间对政府进行的干预和约束表现出来的不满正在与日俱增。（崔炳善，1992b）民间想要发挥创新精神，但是常受到已经落伍的原有的法律行政体制的压制。对技术引进、外国人投资以及土地、建筑等的各种规章使民间难以适时捕捉到工作机会并很好地加以利用。缺乏现实性的僵化的法规完全反映不了工业发展和市场需求的变化趋势，各产业门类、城市型业种、中小企业的固有业种任意联合，运营僵化，从而扼制了富有创新精神的企业活动。社会各部门也得不到可以实验新思想的自由。
不是寄希望于可以实际做到的，而是利用根本指望不了的缺乏现实性的约束水平和约束程序把全体国民和企业实际上都变成了犯人和犯法企业，人们对此表现出极大的不满。尤其明知是不合理的法规，却仍以无所顾忌的不公平的方法加以执行，从而为腐败提供了最大的温床，对此，人们也极为不满。还有，对政府活动的预测可能性极为有限，因而在投资决策等方面存在着许多障碍，这也是事实。人们对回避地区特殊性的中央集权的行政表示强烈的不满，对重复的规章和部门割据状态也强烈不满。由于主管公务员的人事调动频繁，造成了他们专业水平低下。还因他们制定的政策缺乏现实性而不得不付出代价，对此人们也表现出很大的不满。
（四）自律化逻辑的恶性循环和转变思路的必要性
