目前，内阁部长与执行局的关系不甚清晰带来了一些问题。一方面，内阁部的政策制定者负责选择承包商，限制了执行局的管理自主权。另一方面，执行局的政策执行也确实出现了一些失控现象。英国的执行局改革并没有完全实现中央政府的组织模型的转变，即从直接的部长对所有政策和执行活动负责的模型，转向部长只对核心政策功能负责，把对操作事务的责任授予执行局的新模式。实际上，1988年以前，英国政府的部长并不对所有执行活动负责。
经过建立执行局的改革之后，所有的部也不会简单地都实现政策核心与执行局的绝然分离。内阁部也面临着协调执行局之间关系的重任。
转变政府职能是1998年开始的中国新一轮机构改革的着力点。在转变政府职能的过程中，政府的职能部分转移到市场，部分转移到地方政府，部分转移到社会中介组织。政府职能转移的三个方向是大势所趋。但我国社会中介组织的素质普遍不高，笔者倾向于组建部分法定机构来承担一些政府外移的执行性职能。
中国有着建立法定机构的初步实践探索。为适应开发区市场经济体制的要求，海南洋浦管理局借鉴国际上的行政改革经验，按照决策与执行相分离的原则和以市场配置资源的原则，试行设立了法定机构。他们对法定机构的界定是，它是根据制定的规章制度，授权代行部分执行性和服务性职能的机构。洋浦开发区法定机构的设立一般要求三个条件：一是在传统体制下属于政府职能部门承担的行政执行性、服务性职能；二是开发区已经对履行上述职能产生了大量的需要；三是制定出法定机构赖以运作的必要规则。
法定机构由管理局（开发区政府）依法设立，其负责人由管理局各职能部门提名，开发区行政首长任免。法定机构在行政上得到归口管理局各职能部门指导和监督。法定机构在授权范围内有依法独立履行职责的权利，政府职能部门无权干预其职责范围内的正常业务活动。在人事管理上，法定机构实行职员制度，职员身份为合同制，职务为聘用制。法定机构负责人可以从公务员委派，也可以公开招聘。
法定机构过渡性阶段可以实行全额预算、差额预算和财政补助单位；随着行政体制完善，区内事业的发展，法定单位将逐步实行自负盈亏的财务管理。
洋浦开发区目前设有职业服务中心、规划建设服务中心、社会保障局、机关事务管理局、渔政渔监处等5个法定机构。法定机构的设立，不仅精简了政府职能机构，精干了公务员队伍；而且降低了行政运行成本，节约了开支，提高了效率，扩大了社会服务功能；同时加强了监督，促进了政府机关廉政建设。
第三，建立法定机构可能成为我国事业单位的一个改革方向。
我国的事业单位可划分为公益性、企业性和管理性三类。公益性的事业单位可以由政府保证，企业性的事业单位可逐步走向市场化、社会化的道路，但具有行政管理职能的管理性事业单位（如基层派出所、工商所等基层执法机构），不宜采取上述两条改革途经，否则可能加重普遍存在的行政机关事业化倾向。建立法定机构，“还权与于政”是一种现实性的选择。
三、将推行公共服务市场化作为中国行政改革的有机组成部分
推行公共服务的市场化，是美国等西方工业化国家自20世纪80年代以来行政改革的主题，也将是下一个世纪行政改革的一个重要趋势。公共服务的市场化主要有三方面的内涵：政府对公共服务的决策与公共服务的具体供给（执行）分开；在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制（竞争主体多元并存）；消费者具有选择的权利与选择的机会。
提供公共服务本来是政府的专利，为什么公共服务供给也能市场化？究其原因有以下五点：
第一，政府权威制度与市场交换制度各有自己的功能优势与功能劣势。
政府权威制度的最大的功能优势是，通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品与公共服务（特别是产权界定与竞争规则的制定）；最大的功能劣势是，难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势是，通过经济理性人在市场交换过程中个体选择过程，就可实现资源的有效配置；其最大的功能劣势是难以消除外部效应与保证社会公平。政府权威制度与市场交换制度的内在结构决定了其各自的功能优势与功能劣势，这是不依人的意志为转移的，也不依国别的不同而不同，中西皆然。
公共服务的市场化恰恰是利用政府权威制度来就公共月艮务的数量与质量进行决策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率；前者的政治过程体现公平，后者的市场过程体现效率；公共服务的市场化能够较好地体现公平与效率的统一。
第二，公共服务供给过程的内在规律决定了必须寻求约束公共服务内在膨胀的制度安排。
体现在公共服务供给过程始终的一条规律就是，公共服务的成本与收益具有相分离的特点。这个特点容易诱使当事人采取“搭便车”的行为，从而容易导致公共服务的浪费，直接损害了纳税人的利益，甚至减少了公共服务直接受益者的福利。
公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中所有的矛盾，但它可以解决其中的下列矛盾：
通过决策与执行的分开，扩大参与公共服务供给的主体数量，以私补公；通过在公共服务的供给主体之间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；“天下没有免费的午餐”，通过消费者的适量交费机制，可以约束公共服务的内在膨胀趋势；通过公民参与公共服务的供给，可以增强对行政官员的监督力度。
公共服务的内在规律的具体表现在各国可能略有差异，但它不影响我们遵循公共服务的内在规律来更好地履行政府的公共服务职能。
第三，公共服务具体形态的经济特性存在差异性为公共服务的市场化在客观上创造了条件。
可以从竞争性的大小与外部效应的大小两个纬度刻划公共服务具体形态的经济特性。所谓的竞争性，是指减小对一部分用户消费的供应可使另一些用户获得这种供应的特性。所谓的外部效应，是指某物品的成本内部化与收益外部化的特性。
1、一个物品（或一项服务）的竞争性越小（甚至具有完全的非排它性），而且外部效应越大，则该项物品或服务的公共性越强，这样的物品和服务越接近纯粹的公共物品和公共服务，如，交通标志、国防、街道清扫、社会秩序。这样的物品或服务基本上没有市场化的可能。
2、一个物品（或一项服务）的竞争性越大，外部效应越低，而该项物品或服务的公共性越小，私人性越强，这样的物品和服务越接近纯粹的私人物品与私人服务，如，衬衣、苹果就是纯粹的私人物品或服务，电信服务就接近私人服务。这样的物品与服务市场化可能性最大。
3、一个物品（或一项服务）的竞争性越小，且外部效应越低，则该项物品或服务越具有局部公共性质，这样的物品和服务越接近“俱乐部”的物品或服务，如，城市间高速公路（收费公路）就是典型的“俱乐部”物品，这类公共服务比较容易推向市场。
4、一个物品的外部效应越大，竞争性越大，则该物品越具有公共财富的性质，如地下水、城市道路，这类公共服务不容易被推向市场化。
绝大多数公共服务的特性应在私人物品、公共物品、俱乐部物品、公共财富四个要素形成的矩阵中来界定。
第四，推行公共服务的市场化是提高民主实现程度的一条重要途径。
从政治民主走向行政民主是民主发展的一个新阶段。
公共服务的市场化是20世纪80年代以来行政民主的一项重要内容。
民主的实现程度在任何国家都有一个由低级向高级发展的过程。所谓民主，离不开处于多数的被管理者对处于少数的管理者的制约。美国等西方工业化国家被管理者对管理者的制约，是通过两个环节来实现的：首先，公民通过选举这一核心手段来制约政治家；政治家通过制定法定程序来约束行政官僚。简言之，公民主要是通过政治家来约束行政官僚的。其政府治理模式的基本假定是：缓慢的民主决策过程与高效的行政执行相辅相成，即立法可以民主化，行政必须集中化。公民的政治地位与行政地位实际处于一种不平衡的状态。一方面，个人是国家的公民，处于积极位势，作为公民的个人，可以在政治权力面前，意气风发，指点江山；另一方面，个人在行政组织前处于被管理的地位，在行政权力面前应该俯首贴耳，服从管理。个人的政治地位与行政地位之间的失衡状态只能依靠法庭特别是行政法庭来调整。长期以来，学术界在有关公民与国家的关系讨论中，较多地关注统治者与被统治者的阶级关系，较少地关注行政与公民之间的关系；关心民主问题的学者，格外关心公民行使选举权、被选举权、陪审权等政治性权力及其限制问题。随着现代化进程的推进，现在的公民不仅要求制约政治家，还要求制约行政官僚，不仅要求参与政治过程，还要求参与行政过程，特别是公共服务的供给过程；不仅要求间接民主，更多地要求直接民主；不仅要求政治民主，而且要求行政民主。在工业化国家行政与公民的关系发生了新的变化，越来越多的行政决定要采取合约的形式；行政组织在提供有些公共服务时，不再受制于行政自由裁量权，而取决于公民的需要即公民的授权；通过行政听证（如美国）、行政公决（如瑞士）以及“公共质询”（如法国与英国）等行政参与制度，提高行政公开的实现程度。其中，公共服务的市场化使公民最直接地参与行政过程。
第五，政府与社会的互动是推动公共服务的市场化进程的现实动力。
政府有推动公共服务的市场化的动力。各国政府面临的一个普遍困境是，政府要在财政资源有限的状态之下必须为公民提供必要的公共服务；公民对公共服务的数量、质量、多样性与时限提出了越来越高的要求，政府行政组织却不能有效地满足公民的要求。政府要摆脱这种困境，也只有借助社会的力量，借助市场的力量，借助公民的力量有效地输出公共服务。此时的政府，已经没有必要事必躬亲，亲自“划桨”，而应该以公共利益为依归，超然物外，通过一种合理的机制“激活”社会的力量。
企业具有承包政府业务的巨大动力。与政府做生意有诸多的好处，此处不作深究。更关键的是，由于信息技术的日趋成熟，原先只有政府才能作到的事情，现在企业也能作得到，有一些技术性较强的事务，政府直接做不到的，企业能够直接作到。
中介组织有参与政府公共服务供给过程的持续动力。
中介组织是连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的中介。中介组织的这种组织特点决定了它愿意参与政府公共服务的功能输出过程。中介组织特别是一些非赢利组织参与公共服务的供给过程，与企业参与公共服务的供给过程有着很大的不同。一般来说，前者以互助与仁爱作为内在的动力，后者以利润的追求作为内在的动力。
中国公共服务的市场化是我国转变政府职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。我国公共服务的市场化虽已初露端倪，但远远不能满足社会发展的需要，与发达国家的公共服务市场化的发展相比，有相当一段距离。那么，公共服务的市场化的路径选择到底有哪些？中国公共服务的市场化到底有哪些路径可以选择？
从垄断局面到非垄断的竞争局面可有不同的制度选择。这是由不同的国情决定的。这里的国情有三重内涵：
私营部门的能力；政府管理私营供应者的行政能力；对公私合作的认同程度。公共服务市场化的方式与程度在中国与美国是不同的，这是大家的共识。下面是带有普遍性的公共服务市场化的三种制度设计。
其一是商业化的制度设计。
商业化的制度设计的假设与前提：民营部门还没有足够的能力来代替政府供给公共服务；还对政府供给抱有足够的信心。其具体设计有两条途径：
公司化：具体步骤为政企分开，将原有部门进行公司化改造。公司化改造后，主体受私法，而不受公法的制约。中国的电力部向电力工业总公司的演变基本上体现了这个过程。
合同化：政府与提供某一具体公共服务的部门签定绩效合同，约束改革服务的成本与质量。必要时，可与多个部门签订合同，以引发部门之间的竞争。
其二是市场化竞争性的制度设计。
业务分解是公共服务市场化的一个前提条件。业务分解包括水平分解与垂直分解两种。电信业务中的地方长途电话与全国长途电话业务的划分；无线蜂窝式电话业务与有线电话业务的化分就属于水平分解；电力生产与电力输送业务（厂网分开）的分解就属于垂直分解。
市场化竞争性的制度设计有四条途径：
来自替代品竞争：如高速公路与铁路之间的竞争，可以提高双方的服务意识与服务质量。
放开基础设施市场上的企业竞争（放松管制）：即放松对电信业、铁路、航空、汽车、天然气的行业准人，中国南京市公交行业1998年率先打破了行业垄断，将公交行业率先推向了市场，取得了很好的效果。政府不追加投资，而是借助市场的力量优先发展了公交，政府、企业与群众都满意，这是典型的正和博奕之案例。
为市场进行竞争：不是为了直接争取市场上个体消费者而竞争，而是为了获得向整个市场提供服务的权力而展开竞争，租赁或政府特许就是创造这种制度设计的具体办法。为了支持高速公路，政府往往特许投资主体通过一定的收费体制来实现自己的收益权。投资主体在政府的规制下，一般是按照成本最低、收益最大的原则来进行道路的建设、维护与管理。在这种新形势下，我国原有的那种成本高昂、效率低下的交通管理体制，就到了非改不可的地步了。
垄断企业的民营化：这是一种普遍的作法。电信企业的民营化最为普遍。值得注意的是，中国电信业的民营化不一定就意味着私有化，它更多地意味着打破电信业领域的垄断，通过竞争主体的价格与服务组合的竞争，提高电信业的现代化技术水平与服务水平，提高用户的满意度，如中国联通的出现，首先打破了中国电信独家垄断的局面。当然，中国联通也不是由民间资本初创的，它也是由原来的八个政府部门联合创建的。这是由中国的国情决定的。
其三是分权化的参与制度设计主要是指公民参与地方公共物品的供给。
