第4章 当代中国人民代表大会制度建设研究(4)

（1）执政党与人大关系法治化。中国共产党是中国惟一的执政党，中国共产党的执政地位是在长期的革命斗争中形成的，不容任何怀疑和动摇。在执政党与人大的关系上，长期以来存在着似是而非的认识，学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。从执政党与人大之间的实际运作来看，可以从两个方面来理解和把握：一方面，在宪法和法律上，全国人大是最高国家权力机关。《宪法》明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是国家最高权力机关，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。①这就是说，执政的共产党也必须遵守宪法和法律，中国共产党《党章》对此也作了具体的规定。另一方面，在国家政治体制上，中国共产党是领导一切的，人大要接受党的领导。上面看似矛盾的两个方面，几十年来确乎难倒了我们的理论工作者，以致至今还没有公认的处理两者关系的理论成果，这是我们的理论落后于实践的地方所在。由于深受前苏联以党治国模式的严重影响，我国党政不分、以党代政、权力高度集中等现象十分严重，几乎到了积重难返的地步。在传统的执政党与人大关系认识上，片面强调党领导一切，党直接领导人大，包揽国家事务，使人大事实上成为党组织的附属物和具体执行机关，这就使人大丧失了宪法规定的最高权力地位。如何正确处理好执政党与人大的关系，使中国的民主政治建设不因此而“卡壳”，这是对当代中国人政治智慧和创新勇气的最大考验。其实，对于执政党与人大关系这一所谓的“敏感”问题，只要认真思考，勇于创新，就完全可以找到解决的新路。首先，弄清楚政党是一种什么性质的组织。政党是近代以来出现的为了一定的政治目的而结成的政治组织。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权或维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大就明确指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”这就充分说明，任何政党，包括执政的共产党，本身并不是权力组织，不具备行政权力，它不能对任何行政组织和行政人员发号施令，因而也就不能对人大进行直接的指挥和发号施令。其次，弄清楚以党治国的由来及其弊端。传统的党的领导体制是以党治国，以党治国就是将执政党凌驾于国家政权机关之上，以党的名义居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和个人发号施令。我国以党治国的形成有着深刻的社会政治文化因素，概括地说，一是苏联模式的影响，二是封建专制思想的影响，三是革命斗争特殊环境的影响，四是国民党的影响。孙中山就是主张以党治国的。在世界社会主义运动史上，苏联可以说是以党治国的“始作俑者”。以党治国的直接后果，就是树立了党权至上，强化了党权本位，使党的组织和职能全面权力化、行政化，相应地使国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、江泽民等都明确表示过反对以党治国。然而，现行的执政党对人大的领导方式实质上带有很大的以党治国的痕迹。再次，弄清楚我们是要人治还是要法治。我国是一个人治传统十分悠久的国家，长期以来，我们忽视法制建设。突出个人的权威，强调政策治国，人治思想和作风泛滥。以党治国实质上就是一种人治方式，人治给我们党和国家带来的灾难是空前的。所以党的十五大明确宣布要“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我们党治国方式的重大转变。要法治，摒弃人治，已经成为全党和全国人民的共识。弄清上述问题，我们可以顺理成章地推断，执政党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党不能直接对人大发号施令，执政党的领导方式必须进行相应的变革。在执政党与国家的关系上，我们可以认定，执政党从属于国家，而不是国家从属于执政党，因而作为国家根本大法的《宪法》就完全可以约束执政党的行为，这就是“党必须在宪法和法律的范围内活动”的理论依据。当执政党与人大关系在宪法法律层面和政治体制层面上出现一种特殊的矛盾时，我们不可能通过修改宪法来确认“执政党是最高权力机关”，而只能在政治体制层面上改革党的领导体制。1980年8月邓小平作了《党和国家领导制度的改革）的著名讲话，正式提出要改革党和国家的领导制度。党的十三大根据邓小平这一重要思想，正式界定党的领导是“政治领导”，党对国家事务实行政治领导的主要方式是“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐渐走向制度化”①。这就是说，政治体制层面界定的党领导人大要服从宪法规定的人大是最高国家权力机关。因此，党对人大的领导方式就必须做出相应的转变。执政党怎样转变领导方式呢，笔者认为，应从我国的实际出发，实行“政权内领导范式”。②所谓政权内领导范式，就是执政党的领导方式由传统的党治制向现代法治制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变。政权内领导与传统的党政合一有本质的区别，党政合一的主要弊端在于以党代政，党直接包揽一切行政事务和社会事务，并以党的身份行使国家权力。政权内领导就是执政党置身于国家政权之内，使党的主张经过法定的程序变为国家意志，上升为国家法律，并以国家政权的合法身份行使权力，实行法治化的领导。共产党没有自己的任何私利，共产党执政的本质就是最大限度地支持和组织人民群众当家做主。根据政权内领导范式，执政党对人大的领导方式就必须由执政党凌驾于人大之上对人大直接发号施令，转变为执政党置身于人大之内，通过法定程序，使执政党在人大内取得优势名额和地位，经过人大这一合法机关，达到体现执政党意志和保证人民当家做主的目的，实现执政党与人大关系的法治化。各民主党派也应当纳入到人大的序列之中，在人大这个合法的最高权力舞台上与执政党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。