（2）人大选举直接化。
人大代表通过民主直接选举产生是人大制度民主性的基本标志。当今世界各国议会议员的选举，都是遵循普遍、平等、直接、秘密选举的民主原则。实行普遍、平等、直接、秘密的选举原则也是马克思主义的基本观点，列宁就认为无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方在于人民的直接选举。直接选举是无产阶级国家必须实行的真正的民主原则。直接选举早已成为世界各国议会选举的普遍原则，可我国全国人大代表选举却一直是多层次的间接选举。间接选举的弊端是十分明显的，它不能全面、正确表达民意，模糊了代表与选民之间的责任关系，违背选举的普遍性和平等性原则，不符合马克思主义的基本观点。我们经常说要坚持马克思主义，直接选举的原则就符合马克思主义。现在我国人大代表的直接选举范围还局限在县、乡（镇）两级，省市人大代表、省大代表和全国人大代表都是间接选举产生的，这与当今世界各国议会普遍实行直接选举相背离，也不符合马克思主义经典作家的思想，与广大人民群众的民主愿望很不协调。但为什么我国不实行直接选举呢，究其原因，恐怕不是别的，而是我们脑子中的种种错误认识。如果不清除这些错误认识，直接选举在我国就可能永远不能实现，社会主义民主也就很难发展。错误认识之一：中国经济文化落后，人民群众民主意识差，不能实行直接选举。这种观点是阻碍中国民主进程的最大障碍，事实上是一点儿也站不住脚的。第一，现在世界各国议会几乎都实行直接选举，我国在世界上经济文化并不是最落后的，人民群众民主意识也不是最差的。第二，西方资本主义国家早在一二百年前就实行了直接选举，今天的中国比一二百年前的西方资本主义国家进行直接选举的条件更为成熟。第三，我们党自1921年成立以来就始终不渝地为人民争民主、争自由，经过50多年的社会主义实践，我国的经济文化水平得到极大的提高，人民群众的民主意识普遍增强。第四，我国农村的经济文化比城市要落后，农民的民主意识比市民的民主意识要差，但是，早在20世纪80年代初，我国农村县、乡（镇）两级都实现了直接选举。这些说明，在我国人大代表实行直接选举的条件已经基本具备。错误认识之二：中国人口众多，幅员辽阔，难以实行直接选举。这种认识也是不正确的。因为我国人口众多、幅员辽阔是一个自然存在的现象，恐怕到下个世纪，我国还有这么多人口，还有这么辽阔的幅员，难道我国就永远不能实行直接选举了吗？在人口众多方面，我们可以看看印度，印度人口不比我国少多少，但他们的议会是直接选举产生的；在幅员辽阔方面，我们可以看看前苏联、美国、加拿大，前苏联比我国幅员更辽阔，可早在1936年就实行了最高苏维埃的直接选举；美国、加拿大与我国幅员差不多，可他们早在一二百年前就实行了议会直接选举。当然人口多、幅员辽阔肯定会给选举带来一定的困难，但这可以通过改进选举技术与方法来解决，譬如“采用划小选区的办法，就可以做到直接选举全国人大代表不会比现在选举县级人大代表的难度大多少”①。
至于一些人认为直接选举是西方资本主义的东西，只有资本主义制度才搞直接选举，更是对马克思主义的误解。也许是长期以来我们没有进行直接选举，而西方国家却普遍地实行直接选举，这就使一些人误认为直接选举是资本主义的东西了。其实，直接选举并不是一些人所理解的那样是资本主义的东西。要知道，恰恰是马克思主义经典作家多次论述过无产阶级要实行比资产阶级更广泛更民主的直接选举。在第一个社会主义国家苏联，就实行了直接选举，我国也已经在县、乡（镇）实行了人大代表直接选举。现在的问题不是要不要直接选举，而是如何尽快推广直接选举的范围。我们应该有一个明确的实行直接选举时间表，使人大代表直接选举逐步从县、乡（镇）级推广到市级、省级，最后推及全国。实行人大代表直接选举，还应该相应地实行竞选制。竞选制也不是资本主义的东西，它本身是一种公开、平等、有序的竞争机制。早在革命战争年代，我们党就提倡和实行过竞选制，（陕甘宁边区各级参议会选举条例=》就列专章规定了竞选制。实践表明，实行竞选，可以最大限度地激发人民群众的民主热情，最大限度地选拔政治热情高、工作能力强、深受群众欢迎的人才，实行公开的竞选，还可以有效地避免选举中的黑箱操作和暗地交易，竞选人也可以光明正大地表明自己的政治立场和愿望。实行竞选制，也是社会主义民主政治和市场经济的客观需要，是确保直接选举卓有成效的必备手段和有效方法。人大代表任职专职化与否，在一定程度上决定人大工作效率、素质水平、监督力度和民主程度。世界各国议会议员都是专职的，而我国人大代表却是兼职的。人大代表实行兼职制，有其严重的弊端：一是不能监督。我国全国人大近3000名代表，都是兼职的，他们一年只能参加一次会议。在短短十几天的会期内，要完成人大对“一府两院”复杂工作的审议和监督，显然是力不从心的，有时只能走走过场。二是不敢监督。
我国人大制度的一个显著特点是，下级官员或单位工作人员担任上级人大代表，监督上级政府的工作，虽然宪法规定了人大代表在会议期间的“言论免责权”，可每位代表都清楚，散会后自己马上就回到原工作单位，成为政府直接管理的对象，谁还敢大胆“监督”呢。所以他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定，最后“一致通过”，很难起到监督作用。三是无力监督。国外的议会议员通过民主竞选产生，当选的议员大都是政治家和社会活动家，我国的人大代表有相当部分是组织上推荐的劳动模范或在某一领域里的先进工作者，他们虽然有一技之长，但大都对政治、法律不大了解，甚至有不少人大代表连人大制度都不清楚，只不过跟着去开开会、听听报告，这使我国人大代表的整体素质偏低，缺乏应有的议政能力和监督能力。我国人大代表之所以实行这种兼职制。主要是深受前苏联模式的影响，而对前苏联模式的照搬又根源于我们对“议行合一”的教条理解和机械运用。“议行合一”最早是由法国著名资产阶级启蒙思想家卢梭提出来的，巴黎公社进行了短暂的“议行合一”尝试，公社社员既是人民代表，同时又是政府官员。马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社的经验时说过公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。马克思所说的“议行合一”就是代议机关和行政机关合二为一，制定法律的机关同时又负责执行法律，代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。但马克思只是说这是巴黎公社政权建设的经验，就是说，巴黎公社在政治建设时是这么做的，是搞“议行合一”的，马克思并不是说以后建立的社会主义国家就一定要采取这种“议行合一”的原则。十月革命后的列宁却坚持了“议行合一”的原则。苏联1918年和1924年宪法就是按照“议行合一”原则建设苏维埃的，到1936年苏联制定新的宪法时已经开始把立法和行政职能明显分开。但在人民的思想观念中，却一直认为“议行合一”是社会主义国家代议机关的组织原则。
事实上，我国在立法机关和行政机关设置上，从来就不是“议行合一”的，立法机关是全国人大及其常委会，行政机关是中央人民政府即国务院，但我国在人大代表的选举产生上，却明显地带有“议行合一”的痕迹，即有不少人大代表同时兼任政府官员。几十年来，无论在理论上还是实践上，“议行合一”已经不是我国人大制度的组织原则，因此，明显带有“议行合一”痕迹的人大代表兼职制应该是我们进行人大制度建设所要改革的重要内容。几百年来的国外议会实践充分证明，议员专职制是人类文明的共同成果，值得我们借鉴。我们不仅要认真总结近半个世纪以来我国人大代表兼职制的实践弊端，也要借鉴和吸收国外发达国家先进的文明成果。实践证明，实行人大代表专职制势在必行。笔者认为，为了建立人大代表专职制，还必须明确以下几条具体措施：一是政府官员不得当选人大代表。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。我国目前由政府官员担任人大代表的人数不少，这是很不妥当的，它不利于人大制度建设，不利于民主政治发展。我国已经明确规定人大常委会组成人员必须辞去在政府中担任的职务，这是人大制度改革的方向。随着人大代表专职制的建立，全国各级政府官员应一律不得担任各级人大代表。二是减少代表名额。现在我国全国人大代表近3000人．是世界议会人数最多的，省级人大代表也有400人～1000人，比一些国家议会人数还要多。根据国外经验，议会在500人左右比较合适，超过1000人时开会讨论问题就比较困难。例如，美国国会下院议员人数是435人，法国议会下院是577人，日本众议院是512人，印度下院是544人，英国下院是650人，意大利众议院是630人。我国人大代表名额过多（这固然与我国有近13亿人口有关），效率并不是很高，特别是实行人大代表专职后，人数就更加不需要这么多了。我们认为，实行专职制后的全国人大代表应为500人～1000人。三是设立与“一府两院”对口的专门委员会。西方发达国家的议会机构基本上是与政府的职能部门对口设置的，每个议会常设委员会机构专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其进行全面的监督，如美国国会的常设委员会43个，小组委员会100多个。我国人大要加强对“一府两院”的监督，就必须成立与“一府两院”相对口的专门机构，这也是现代社会分工专业化越来越强的客观需要。只有设立相应的人大专门机构才能够集中精力了解、研究和跟踪“一府两院”的工作，从而达到对“一府两院”进行经常、有效的监督的目的。四是配备人大代表工作助手。人大代表实行专职化后，为了提高工作效率，就必须相应地为每个人大代表配备一定数量的助手和工作人员。国外议会议员都配备相应的工作助手，其工作责任心之强、工作效率之高是令人满意的。
（3）人大职权健全化。《宪法》规定全国人大有15项职权，全国人大常委会有21项职权。这些职权总括起来可分为立法权、决定权、任免权和监督权。我国宪法赋予全国人大的职权比国外议会的职权范围更广，但我国人大的实际工作效率和权威性却不尽如人意，其中一个重要原因就在于我国人大在职权的行使上是残缺的。我们认为凡是宪法授予人大行使的职权而人大没有去行使应视为人大自身的“失职”，当然，这与现行的政治体制、权力结构、认识状况有很大的关系，但在建设社会主义法治国家的进程中，我们必须以法治的眼光重新审视人大制度，审视人大职权的完善和健全行使。从实际情况来看，人大职权行使的残缺是多方面的，笔者仅就一些重要的方面做些分析。一是决定权的行使。决定权是体现人大作为国家最高权力机关特征的一项重要职权。根据宪法规定。属于国家或地方重大事情需要做出规定的应由全国人大行使决定权。在实践中，人大也多多少少在行使着这一职权，但存在的一个突出问题是全国人大的决定权与执政党的决策权怎样协调一致。传统的做法是，执政党包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令，执政党的决策权在许多方面取代了人大的决定权。执政党实行的是“党委决策，政府执行”的领导体制和原则，这就使得政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关，这显然是不符合宪法精神的。在实行依法治国的今天，不是不要执政党的决策权，而是要实行执政党领导方式的转变，即由过去的“党委决策，政府执行”转变为“党委决策，经过人大决定，再由政府执行”，这就由过去的两个环节变成三个环节，这绝不是多此一举，而是法治的重要特征；这也不是削弱了党的领导，而是在完善中进一步坚持了党的领导。二是财政权的行使。财政权是指人大享有对国家的财政决定权和对政府的财政监督权。财政权是议会发展史上最原始的一种职权，早在英国资产阶级革命时期，议会就是为了限制国王征税而逐渐发展壮大起来的，当时流行的一句非常有名的口号是“不经议会批准，国王无权征税”，这既是对国王滥用权力的约束，更是对人民财产权利的保护。对照我国的情况，我们深深地感到人大对财政权行使的严重缺失，一方面，我国现行的人大对财政权的行使仅仅体现在一年一度对国家财政预算决算的审议上．而这种审议又大多是滞后的和形式上的，缺乏强有力的制约和监督。
另一方面，从理论上说，国家税收的征管必须经全国人大审议批准。否则任何单位和个人都不得向人民群众征税。可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示政绩。而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡（镇）政府和职能部门随意下个文件就可以向农民收取名目繁多的各种费用，致使“三乱”泛滥，农民苦不堪言，这不能不说我国人大应对此负有很大责任。严峻的现实向我们昭示，我国也应该树立这样的信念：“不经人大批准，政府不能征税。”至于各级各部门乱收费了就更不用说了。三是弹劾、罢免权的行使。我国人大对人事权的行使上还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾、罢免权的行使几乎没有真正启动过。弹劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是经常行使的一项重要职权。根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解，但人大没有正常行使罢免权就说不过去了，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命或批准任命的国家机关组织成员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。新中国成立以来人大对罢免权的行使严重缺失，在人们的记忆中，人大真正行使罢免权的似乎只有一次，这就是20世纪80年代末湖南省人大对副省长杨汇泉的罢免。现在官吏腐败比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，一般情况是先由党委决定对某一腐败官员做出党内纪律处分后再由人大去办理“罢免手续”。
这种“马后炮”式的“罢免”与人大作为最高权力机关的地位极不相称，无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。四是宪法监督权的行使。对宪法监督权的行使恐怕是人大所有职权中最薄弱的环节，甚至可以说，人大的宪法监督权几近虚设，这也是我国宪法缺乏神圣权威的一个重要原因。现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权。但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理一起“违宪案件”，这并不是说近半个世纪以来我们没有违宪案件发生．而是全国人大及其常委会没有正常行使宪法监督权。实事求是地说，现在各级各部门出台的各种地方保护主义和部门保护主义的政策法规，有不少是严重违宪的，就是全国人大常委会通过的大量法律，也不能完全保证它没有违宪的情况。根据现行《宪法》规定，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。我们要建设社会主义法治国家，就迫切需要单独成立宪法监督委员会，专门监督审查包括全国人大常委会、国务院及地方各级各部门制定的法律法规和政策是否违宪。使我国宪法进入诉讼程序，确保宪法的神圣权威。另外需要指出的是，根据宪法规定，人大一年一度听取“一府两院”的工作报告并进行审议。近些年来出现的引人注目的一种新动向是，人大代表对“两院”的工作报告投了不少的“不信任票”，这说明人民对其工作是“不满意”的，但也仅仅就是“不满意”而已。根据国外通行的做法，议会一旦通过对政府的不信任案，政府必须提出辞职。同理，一旦我国人大代表对“一府两院”的不信任投票达到一定比例，“一府两院”的正职应当提出辞职。如果这样，人大对“一府两院”的监督就真正发挥了作用。实现人大制度创新，还需要国家在其他制度安排上做出相应的调整，比如说，我们习惯于重视学习文件政策而轻视学习宪法法律，再比如说，我们习惯于将年届退休的老同志安排到人大工作，这就使人大领导干部有一种退居“二线”的感觉，使人大远离了权力中心，这与宪法赋予它的最高权力机关的地位是不相符合的，等等。推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，关键是要深化政治体制改革。如果我们一方面希望建设社会主义法治国家，另一方面又习惯于运用人治的手段，其结果必然是一场南辕北辙的现代游戏。
