西汉政权建立后，为稳定局势，巩固政权，对异姓诸侯王的割据行为采取严厉镇压，而对百姓则实行与民休息的让步政策。功高勋著者受到赏赐，与之剖符铁书，共享富贵；谋反作乱者，天下共诛之，手下决不留情。这种一软一硬、一德一刑的两手政策，是西汉前期黄老政治的主要特点。
汉承秦制，刘邦依然推行法家主张。入关时的三章之法，建国后已满足不了形势发展需要，故令萧何以秦法为依据，重新制定汉律九章，以法治国，命韩信制定军法，以法治军。其余各项规章制度，无不体现出法家思想主张，严酷程度并不逊于秦法。但是，秦朝亡于暴政的教训，又使西汉统治者不敢重蹈覆辙，有针对性地作出让步。
惠帝二年（前193），曹参继任相国，始明确提出用黄老之术治国，标榜“清静无为”、“无为而治”。此时，各异姓诸侯王势力已皆相继覆灭，中央集权制得到充分加强与巩固，大规模的政治斗争已经过去，刘邦生前所制定的方针政策，刚刚开始贯彻执行，无须惠帝进行新的改革或开拓，只须谨遵遗命，按既定方针守成。一些尚健在的老臣，自秦末以来，经历20余年风风雨雨，对大规模政治斗争颇感倦意，希望在有生之年过上几天安稳日子，很乐于接受清静无为思想，并加以实践。广大百姓久遭战乱之灾，更须休养生息，希望有个宽松和平的环境，“无烦百姓”政策，自然受到拥护。再者，惠帝是位生性懦弱的皇帝，受吕后制约，凡事不能自主，采取消极主义，日以饮酒为淫乐，不听政事，与清静无为的黄老思想一拍即合。因此，上自皇帝相国，下至黎民百姓，全社会一致希望清静安定，黄老政治应运而出。此外，黄老思想还具有倡导法术的一面，与刑名思想相一致。所谓的“无为而治”，是在早已形成的特定法律制度允许范围内，任何人都须遵纪守法，维护社会正常秩序，统治者的利益不受侵害，突出法治的积极作用。对于无视法律约束，随意违法愈禁行为，必须依法予以制裁。因此，黄老政治同样具有严酷的一面，并使退让、宽松同进取、严酷融为一体，构成西汉初朗黄老政治的主要特征。
汉初，黄老政治最先倡导者是曹参，这位出身于秦朝的狱吏，在战争中成熟起来的武将，是西汉有名的开国元勋之一。在和平建设年代，又出任相国，成为治世能臣，可称为文武兼备，人才难得。汉高祖六年，刘邦以胶东等6郡73县，立年仅十几岁的刘肥为齐王，任曹参为齐相国，即将齐国托付给曹参治理。曹参虽擅长统兵打仗，战功显赫，但毕竟缺少治世经验，尚未身经实践，不谙治道，出任齐相，并非是用其所长。然而齐国“冠带衣履天下”，人杰地灵，“士多好经术”，思想活跃，百家竞进，不乏治世之才，又为曹参提供了用武条件。到任后，为了弥补自己治世乏术，曹参亲自召集齐国长老、有识之士，向他们请教如何安集百姓，把齐国治好。起初，请教了百余名儒生，所言各异，莫衷一是。嗣后听说胶西郡有位盖公，擅长黄帝、老子之书，使人厚礼相请。盖公被请来后，向曹参讲述“治道贵清静而民自定”，反复推论类比，令曹参心悦诚服，将盖公视为高人，待为上宾，让出正堂，请盖公居住，极尽礼贤士人。自此，曹参按盖公所言，以清静无为的黄老之术治齐，一依国家成法，不另行更张以扰民，百姓得以安居乐业。经过九年实践，齐国大治，社会安定，曹参被誉为贤相。
惠帝二年，相国萧何病故。曹参闻知后，立即断定自己将回朝接任相国，命属下赶紧打点行装，准备上路。不久朝廷果然派人来召其还朝。临行曹参叮嘱下任齐相，在刑狱管理与处罚上，慎忽繁苛。因为一旦穷极刑法，民无所容，久必生乱。谆谆告诫其坚守无为而治方针，是万事中的头等大事。
早在秦时，曹参与萧何同县为吏，关系密切，非常友好，后来又都成为刘邦的左膀右臂。虽然曹参战功卓著，居诸将之首，但刘邦论功行封时，以萧何“填国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道”，既巩固了后方，又保证了前线兵源和粮饷的补充与供给，成为战胜项羽的关键，立有万世之功，故以萧何功为第一，曹参次之。对此曹参心有不服，与萧何关系疏远，产生隔阂。但萧何能以国家为重，不计个人恩怨，临终前向惠帝表示，如能使曹参接任相国，则死而无憾，袒露出一片光明磊落之胸怀。而曹参任相国后，也能舍弃前嫌，不因人废事易行，从国家利益出发，一遵萧何所立规章制度，“举事无所变更”。在各郡国中选拔不善言辞、做事谨慎的忠厚长者，充任丞相史。对于言语尖酸刻薄，华而不实，做事专图名声者，则斥退不用，使萧何所开创的相国府更注重实际，成为表率。
曹参在相国任上，作为百官之长，掌丞天子，应是日理万机，无暇宴乐。但却日夜饮酒，无所事事，令卿大夫以下官吏及宾客见后，皆欲劝其治事。而每有来规劝者，曹参则拿出好酒相待，用酒封住来者之口。每当对方要开口时，复令其饮酒，直使其喝醉而去，终不让其开口。如此习以为常，坚持不改，属下也渐渐效仿，争相饮酒为乐，成上有好者而下必甚焉局面。相府的后花园靠近吏舍，吏卒经常聚饮歌呼_，惊扰四邻不安。对此，相府里有人感到很讨厌，却又没办法制止，乃请曹参到后花园散步，让他出面干预。曹参和随行人员来到后花园后，立即听到吏卒们醉歌喧哗之声，随行人员便请曹参惩治这些吏卒。但是，曹参非但不予过问，反令随行者取酒张坐，豪饮歌呼，与吏卒隔墙应和，两厢同乐。平素间，曹参见人有小过，装着视而不见，替人掩盖。因此，府中相安无事，优哉游哉。
相国不议政治事，惠帝很不高兴，认为是欺负皇帝年轻。曹参之子曹窑为中大夫，侍从皇帝左右，惠帝令曹窑回家时，背地里找机会问曹参：“高帝新弃群臣，帝富于春秋，君为相国，日饮，无所请事，何以忧天下？”还嘱咐曹窑不要说出是皇帝让问他。接着，曹窑回家后，便用皇帝的话劝谏老子。曹参听了大怒，令属下打曹窑200板，并斥令曹窑赶快回去侍奉皇帝，天下事非他所当议论。曹窑挨打遭骂后，曹参朝时，惠帝责备曹参为什么要对曹窑进行处罚，声明是自己让曹窑说那番话。曹参虽赶忙脱帽顿首谢罪，却又反问道：“陛下自察圣武孰与高皇帝？”惠帝谎：“朕乃安敢望先帝！”接着曹参又问：“陛下观参孰与萧何贤？”惠帝又说；“君似不及也。”于是，曹参更有把握地对惠帝说：“陛下言之是也。且高皇帝与萧何定天下，法令既明具，陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎！”惠帝听了这番前人立业，后人守成，不改先帝定策，既忠于国家，又不烦扰百姓，确实是好办法，无可非议，对曹参连声称善，请他好好休息。
曹参所奉行的“无为而治”，确实做到了“无为”，至于“治”，就得作不同理解了。尽管在他死后，百姓歌颂为“萧何为法，讲若画一；曹参代之，守而勿失。载其清靖，民以宁一”。但是，任何一项政策法规都不可能是完美无缺的，随着时间推移和形势变化，应做必要修改和补充。曹参的做法，只是官不扰民，民自宁静，适应了百姓亟待休养生息的愿望。然而为相三年，毫无建树可言，只顾饮酒而不做事，恐怕最后酒也没有了。毕竟曹参不是酒徒，无非是用饮酒克制有为而达到无为，真的做到无为也不是件容易的事。
史书中称吕后继续推行黄老政治，除三族罪和妖言令，使天下晏然，衣食滋殖等。但在吕后身上看不出何为黄老思想主张，全是法家权术，“不别亲疏”，“严而少恩”。她一生中助刘邦夺取天下，杀害功臣，培植亲信，打击异己，安插诸吕，排挤刘姓，几乎乱了天下。只因老臣们不改旧制，休养生息的黄老政治才得以继续。
吕后时的右丞相陈平，自幼好读书，治黄帝、老子之术。出道以后，转而好为奇谋，是位能言善辩、见风使舵的纵横家，并不遵奉黄老之道。他曾自称：“我多阴谋，道家之所禁。”其智谋虽高，但行为可鄙。同他搭档的左丞相审食其，更无操持可言，因受宠于吕后，得居相位，而不理国事，专管宫中琐细，也无政绩可言。因此，吕后称制期间，对西汉历史发展只是一个过渡阶段，无更多积极作用。
文景两代，是西汉黄老政治的辉煌时期。一是客观形势需要继续休养生息，保持安定平稳的社会环境，以发展生产，繁荣经济。二是文帝自身在黄老无为而无不为思想影响下，崇尚节俭，以德化民。在位二十余年间，宫室苑囿车骑服御无所增益。有不便，辄弛以利民。身衣弋绨，帷帐无文绣。治坟陵因陋就简，皆用瓦器，不以金银为饰，以示敦朴，为天下先。在政治上废除诽谤之罪，取消肉刑，罪人不帑，不诛无罪等，专务以德化民，是以天下安定，几致刑措。所行所施，既体现了黄老清静无为的一面，也突出了儒家所倡导的仁义道德，故而被誉为节俭皇帝、仁义之君。
景帝及武帝初，窦太后是推行黄老政治的核心人物，在朝中举足轻重。文帝时，窦氏为皇后23年，由受黄老政治熏陶，渐“好黄帝、老子言”，最后崇尚黄老之道，矢志不移。在她课责之下，景帝及诸窦子侄，不敢不读《老子》、尊其术。因此，景帝即位后，谨遵文帝遗业，无改父道。屡诏省刑罚，薄赋敛，尚节俭，务农桑，致使国家殷富，黎民醇厚，一派安定繁荣景象。
但是，至景帝时，黄老政治的消极面也充分暴露出来，统治者们争相偷安，不思进取，社会上的“网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断乡曲。宗室有士公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度”，同最初的黄老政治背道而驰，或者说黄老政治已到了物盛而衰阶段，明显表现各种律令力度不足，极须进行变革，强化法律约束，以适应新的发展形势。
在历史长河中，各代都有自己的精英，不乏有识之士，唯有用与弃的差别。而且用则兴，弃则衰。汉武帝即位后，凭前代六十多年积累起来的巨大社会财富，摆脱黄老政治的消极束缚，启用能人，实行新政，大展文韬武略，开始创西汉伟业，建时代辉煌，并使自己在历史上留下多彩多姿、威武雄壮的一页。
建元元年（前140），汉武帝为实行新政，首先罢免一批墨守黄老思想成规的大臣，启用雅好儒术的窦婴、田蚧、赵绾、王臧诸人。其中窦婴为丞相，田蚡为太尉，赵绾为御史大夫，王臧为郎中令。三公之位和皇帝身边出谋划策的人，全换成儒家门徒，专务“隆推儒术，贬道家言”，令黄老政治大有江河日下之势。在满朝文武一片礼义道德呼声中，以及这些大臣们的实际推动下，汉武帝欲按儒家礼仪设立明堂，以接纳诸侯朝拜，推行儒家政治，树立皇帝至尊权威，并征召著名儒生鲁申公负责筹划此事。接着又令列侯各自就国，废除封闭的关禁，以“礼”治国。对皇亲国戚子弟中素日骄淫无行者，加以谴责或惩戒，除其属籍。所有这些措施，表明汉武帝即位伊始便行儒家的有为而治，远离黄老的无为而治。
汉武帝的新政，触犯了往日养尊处优、无所事事权贵们的利益，特别是受到制裁的诸窦子弟，纷纷跑到窦太后面前喊冤叫屈、搬弄是非，极力诋毁儒家政治主张。窦太后自文帝即位起，做了23年皇后，景帝时做了16年皇太后，汉武帝尊其为太皇太后。长期后官政治生涯，逐渐使窦太后权势日增，直至凌驾皇帝之上，视黄老政治是保全自己权势的命根子。皇帝无为，她才可以有为，皇帝有为，她就要无为了。这样一位资深有势的老人，观念早已僵化，既不可能改变她的政治主张，更不肯退出历史舞台。面对纨绔子弟们的胡作非为，早已失去识辨是非能力，成为他们的保护神，而对汉武帝背离黄老政治，由心中不悦，发展到出面干预。
建元二年，御史大夫赵绾根据儒家所倡导的后妃不得干预朝政原则，奏请汉武帝废除以往向东官奏事制度。窦太后闻讯后，立刻意识到矛头已直接指向自己，憋在胸中的怒火顿时爆发，怒斥赵绾等人和文帝时的新坦平一样，是用诈术欺诳皇帝，为个人谋取私利，图谋不轨。这些话出自权倾朝野的窦太后之口，便给赵绾等定了死罪，再也没有什么比谋反更大的罪名了，足可以把赵绾等置于死地。刚刚即位而又年轻的汉武帝，既经验不足，又地位不固，对窦太后的淫威，只能俯首帖耳地听从。谁都明白窦太后虽然把火发在赵绾等人身上，实际上是针对汉武帝，自然汉武帝也不会不懂得。因此，汉武帝对窦太后的旨意面临两种选择：一一是抗争，摆脱束缚，按自己的意志行事，但有被赶下皇帝宝座的危险；二是服从，先保住皇位，坐待时机，靠年龄优势，与窦太后进行生命竞赛，避免操之过急而带来危险。最终，汉武帝采取了后者，舍车保帅，下令逮捕赵绾及王臧等。这两位积极帮助汉武帝推行新政的先躯者入狱后，自知必死无疑，不忍受辱被杀，决心用自己的生命唤醒汉武帝和朝野众人，不等窦太后下令处决，便一同自杀于狱中，使汉武帝的政治举措，一开始就付出了血的代价。至此，窦太后仍不肯罢休，又逼令汉武帝罢免丞相窦婴和太尉田蚡职务，对刚要兴起的儒家政治进行全面大扫荡，使幻想抬头的儒生们遭到血腥棒喝，黄老政治继续苟延下去。
建元六年五月，风烛残年的窦太后，紧握权柄的双手终于撒开，结束了操纵朝政的漫长人生历程。随着她的死去，西汉的黄老政治也画上了句号。笼罩在汉武帝头上的政治阴影消失了，一个崭新的政治局面即将出现，多年受到冷落的儒生们也将大展治国才能，推动西汉政权走向辉煌的高峰。
