第一节 国外研究评述
政府绩效评估是公共管理的重点问题，受到西方国家广泛关注。20世纪80年代，西方国家在科技进步、经济全球化的环境压力下，又面临经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等难题，为了走出困境，兴起了重塑政府的改革运动，如美国的政府再造运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，以至于许多人认为当今世界各国在政府治理方面正出现一种“评估国（the Evaluative State）”的趋势。经过多年实践，美国等发达国家在提高公共部门服务质量和公众信任度方面取得了一定的成效。在相关绩效研究中，我国学者认为管理学研究处于领先地位的美国和英国公共管理与政府管理的绩效评估评述和总结比较详细和完整，并以此作为我国政府与公共管理绩效评估研究与实践的参照。
一、美国联邦政府三层绩效评估体系研究
美国政府绩效评估最早可以追溯到1906年成立的纽约市政研究院（New York Bureau of Municipal Research），至今已有近百年的历史。在此期间，随着公共行政范式的变革，政府绩效评估理念和模式也发生了相应的变化，出现了三种基本的绩效评估类型，即效率导向型评估、结果导向型评估和管理导向型评估。我国学者张强和韩莹莹（2005）对三种基本评估类型进行了评述和分析，他们认为三种评估类型是在不同价值理念指导下从不同角度对政府绩效进行评估。这三种评估途径各有其优点和缺陷：其一，效率导向型评估，它注重可量化的效率评估，但却忽视了政府活动的结果和有效性；其二，结果导向型评估，它将评估焦点转向政府活动的结果和有效性，但有时却很难对结果和有效性因素进行量化，因此也就很难克服主观因素的不利影响；其三，管理导向型评估，它把评估重心转向对政府绩效起决定作用的管理过程和管理能力，关注政府自身的能力建设以及政府能力与政府绩效之间的关联性，但却在一定程度上忽视政府活动的效率和有效性评估。
当代美国联邦政府高度重视绩效评估，建立了从项目评估、部门评估到跨部门评估等比较完善的绩效评估层级体系，它们都是在《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act 1993）所确立的法律框架下进行的。《政府绩效与结果法案》是克林顿政府于1993年签署的法案，该法案极大地推动了美国联邦政府的绩效评估，该法案也是布什政府推行绩效评估的法律体系。联邦政府推行结果法案取得了很大成绩，主要体现在确立了绩效评估的制度框架、提高了公众对政府的信任度、推动了绩效标准的应用和改变了政府管理文化等几个方面。
项目评估
美国联邦政府的各种职能主要通过各职能部门来履行，而各部门职能则主要是通过近1200个联邦项目来实施，在2004年财政年的联邦预算中，联邦政府预算总额是2229万亿美元，其中有近2万亿美元用在各类联邦项目上。联邦项目的绩效进步直接关系到联邦政府整体绩效水平的提高，因此对众多联邦项目进行评估以促进联邦政府整体项目的绩效水平显得尤为重要。
美国联邦政府项目评估从1966年就开始了相关研究和实践（约翰逊政府发起的项目-规划-预算制度（Program-Planning- Budget System）改革），1993年通过的《政府绩效与结果法案》又进一步要求联邦政府重视项目绩效，提高效率与效益。2000年布什政府又进一步强化了项目绩效管理。
项目绩效评估是通过一套问卷系统进行的项目等级评估，这套问卷系统共分为项目目的和设计、战略规划、项目管理、项目结果和责任四个部分，各部分的权重分配依次是20%、10%、50%和20%；四部分共有30个问题，每组问题得分从0分到100分不等；把每组问题的得分与其权重相乘，就得出项目的综合得分；最后再把项目综合得分转换为相应等级，共包括五个等级：“有效”（85～100）、“基本有效”（70～84）、“接近有效”（50～69）、“无效”（0～49）和“成效未知”。为了使项目等级评估工具所设计的问题与项目之间具有较高的相关性，管理与预算局把联邦项目划分为七种类型。
联邦项目绩效评估取得了很大的成功，它通过制定相对统一的绩效评估标准和指标体系，为联邦范围内跨部门的项目绩效评估和项目绩效比较奠定了坚实的基础，也为项目绩效预算提供了科学依据。但联邦项目绩效评估也存在不足之处，主要体现在两个方面：一是绩效指标体系的定量化程度不高，对联邦项目绩效进行评估的项目等级评估工具是由25个定性指标构成，缺乏定量化的评估指标；二是没有根据不同项目自身的特点设计富有特色的绩效指标体系。
部门评估
部门绩效评估是由联邦各部门对本财政年度部门绩效目标的实现情况进行自我评估，并将评估结果向总统、国会和公众报告，以接受广泛的社会监督。部门绩效评估是各部门发现问题、诊断问题、解决问题和改进管理的重要手段，也是国会进行预算资源分配的重要依据。目前，联邦政府24个部门在每个财政年度末期均需进行部门绩效评估并发布绩效与责任报告。部门绩效评估绝不是简单地使用绩效标准和指标对部门绩效结果进行评估，而是需要建立一套完善的绩效评估制度，它主要由三个部分构成：结果分向的战略规划、年度绩效计划与绩效目标、绩效评估和绩效报告。
①结果分向的战略规划
战略规划是联邦各部门进行绩效评估的前提，它关系到各部门能否切实履行部门使命和目标，为公众提供高质量的公共服务。它要求部门领导必须具有战略眼光，客观分析部门面临的问题和拥有的资源，在此基础上制订部门战略规划；同时，战略规划也为年度计划和绩效目标的制订和实施提供宏观上的指导，避免部门的短期效应。
基于对部门使命、资源和客观环境的分析，联邦社会保障部制定了四项战略目标：即提供高质量的、公民分向的公共服务；保证社会安全项目和资源的高质量管理；维持可持续的支付能力并保证社会安全项目满足当前和未来需要；战略性地管理和协调雇员来支持SAA使命的实现。
②年度绩效计划和绩效目标
战略规划只是确定了长期的战略目标和分目标，但如果不把这些战略目标分解为年度绩效目标，仍然无法具体实施和评估。一般来说，年度绩效计划和绩效目标的制订必须考虑两个要素：第一，部门战略规划，即把部门战略规划分解为可量化的具体目标，这是非常关键的环节。如果绩效目标过于模糊，就很难对其进行量化和评估。但在很多情况下，政府管理的“公共性”特征使得战略目标很难分解，这就要求充分发挥绩效专家和咨询机构的专长，并根据本部门的职能特点制订科学的、可量化的绩效目标；第二，往年的绩效目标和结果。审查部门往年特别是上一年度的绩效目标及其实现情况，发现问题尤其是那些未能实现的绩效目标及其原因，从而为制订绩效评估和绩效报告新的年度绩效计划和绩效目标提供有价值的参考。
③绩效评估和绩效报告
在确定了部门战略规划并根据战略规划制订了可量化的绩效目标以后，绩效评估就变得顺理成章了。进行绩效评估需要做三件事情：第一，确立绩效标准（Performance Measure）。每个部门由于其工作性质不同，评估标准也必然不同，因此各部门应根据部门职能特点制订有特色的、可量化的绩效标准。当代联邦政府绩效评估的常用标准有三个：结果标准、产出标准和效率标准；第二，设计绩效指标（Performance Indicator）。绩效标准是宏观层次的评估尺度，在确定了绩效评估的标准后，更重要的工作是把绩效标准分解为更具体的绩效指标，只有这样才能与年度绩效目标有效地结合起来；第三，实施绩效评估，即把绩效目标的实际执行结果与预期绩效目标进行比较并确定绩效等级。
从联邦社会保障部的年度绩效计划可以看出，这里主要有两种绩效标准，即产出标准和结果标准。其中，产出标准被分解为9个绩效指标，而结果标准被分解为34个绩效指标。这些绩效指标与具体的绩效目标结合起来，并以明确的数字表现出来。如战略目标A被分解为三个战略分目标，其中战略分目标I又被分解为10个年度绩效目标，并使用了产出标准和结果标准进行评估，其中产出标准又被分解为3个具体指标，结果标准被分解为7个具体指标，并且每个指标都用数字明确表示出来；将绩效结果与预期绩效目标进行比较，并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布，以接受总统、国会和公众的监督和审查。正如联邦绩效委员会的怀特所指出的那样：长远来看《政府绩效与结果法案》最有价值的贡献是要求联邦各部门进行年度绩效与责任报告，定期接受社会各界的监督。
跨部门评估
为了解决联邦政府各部门普遍面临的管理问题，布什政府于2002年发布了《总统管理议程》（President Management Agenda），确立了五项改革措施即战略性人力资源管理、竞争性资源管理、提高财政管理绩效、推广电子政务和预算与绩效的融合，并要求联邦各部门都必须执行。跨部门绩效评估是由管理与预算局统一对各部门执行总统改革计划的现状和进展所进行的比较评估。
①三色等级评估工具。
如果没有统一的评估标准来跟踪评估各部门执行总统改革计划的情况，就很难保证总统改革计划得到有效执行。在征求专家和各部门意见的基础上，总统管理委员会制定了三色等级评估工具，用来跟踪评估各部门执行总统改革计划的现状和进展。三色等级评估工具针对总统管理议程中的每一项改革计划，制定评估其成功、进步或失败的标准，其中绿色代表成功、黄色代表取得了一定进步、红色代表失败，进而把成功、进步或失败的标准分解为具体的评估指标。
②总统改革计划的执行评估。
使用三色等级评估工具，管理与预算局每个季度均对各部门执行总统改革计划的成效进行评估，并把评估结果制作成三色等级评分卡予以公布。三色等级评分卡分为两个部分：一是执行现状评估，主要是评估各部门执行总统改革计划的当前成效。如果该部门在某项改革计划上得绿或黄，就意味着到目前为止它在该项改革上满足了成功或进步标准的所有要求；但如果该部门在某项改革计划上得红，就意味着它存在着失败标准中的任何一种情形。二是本季度推进成效。管理与预算局定期与各部门在执行五项改革计划的具体细节上进行协商并达成一致目标。因此，本季度推进成效就是指对各部门某一季度内推进总统改革计划的成效进行评估。这里的“绿”“黄”和“红”的含义有所变化，其中“绿”表示进展良好；“黄”表示不理想，部门必须及时调整；“红”表示毫无进展，如果不进行干预，就很难实现预期目标。
③三色等级评估工具的效用。
三色等级评估工具的效用主要体现在两个方面：一是激励部门员工执行总统改革计划。三色等级评分卡将每个部门执行总统改革计划的成功、进步或失败清楚地展现在同行、上级监督部门、选民或媒体面前，任何部门成员尤其是领导者都不愿意公开丢脸，因此三色等级评分卡能够为部门执行总统改革计划提供强大的外部激励。二是评估等级对部门预算产生重要影响。总统管理议程要求各部门将预算请求和等级评估结果一起呈交管理与预算局进行初步审查，然后再呈交总统和国会，这必将对部门预算产生重要影响，从而产生强大的激励作用。
综上所述，美国联邦政府绩效评估取得了较大成功，其主要经验体现在五个方面：一是颁布了《政府绩效与结果法案》，为联邦政府绩效评估奠定了永久性的法律框架和制度基础。二是设立了绩效评估的协调和执行机构。小布什总统授权管理与预算局全权负责联邦项目、部门和跨部门绩效评估的协调和监督工作，保证了绩效评估的统一性和整体性。三是建立了层级式绩效评估体系即项目评估→部门评估→跨部门评估，改变了过去那种由某个或某几个部门所进行的孤立评估，形成了绩效评估的良好氛围。以往历届联邦政府都有某种形式的绩效评估，但最多是在某个或某几个部门进行，而没有形成涉及所有项目和部门的层级式评估体系。四是进行比较评估。无论是项目评估、部门评估还是跨部门评估，都以某种形式把绩效评估结果在联邦政府范围内予以公布，形成相互比较和竞争。五是绩效评估与预算紧密结合，为部门绩效进步提供了持续性的内在激励和动力源泉。
