文化需求作为人们的一种特殊需求，当然也具有布坎南所概括的人类一般需求的特点。所谓文化需求是指人们在一定时期内为了满足自身的各种精神需要而形成的对文化产品需求量，包括对实物与非实物形式存在的文化产品的需求量。在其他条件不变的情况下，若人类的文化需求是单一或较为单一的，则对文化产品的创作、生产、消费的计划便是可能的。但实际上，人类的文化需求是极其复杂的和多种多样的，它既受价格因素的影响，也受人们的收入水平、文化素质、闲暇时间等因素的作用。不仅如此，人类的文化需求也是经常变化的，不论应用什么方法推测文化需求结构以及作为其制约因素的需求变化也是不可靠的。同时，依照布坎南逻辑的一个自然推论，个人的文化需求也是不可以加总为社会的文化需求的。罗贝尔·埃斯卡皮对书籍市场的分析证明了这一点。埃斯卡皮认为，如果书籍满足某种定向的集体需要，人们就能同其他任何产品一样把书卖出去，这就是作为物品的书籍或是功能性书籍所处的状况。人们可以对百科全书、教科书、烹调书、色情书的市场、预测和计划进行研究，可惜我们知道，在文学过程中，每个人的阅读行为都是独特的、无法取代的。它同一个人的其他阅读行为，或是同其他人的阅读行为之间的联系，具有很大的偶然性。由此可见，即使把读者的行为转换成二元的说法：购买或不购买，那么当牵涉到另一本书的购买或不购买时，也很难从中得出结论。正因如此，所以埃斯卡皮进一步指出：“文学出版社按常规是不能编订计划的。然而不在最低限度上制定一个规划又无法使出版社生存下去。这一矛盾产生的结果是，文学出版社逐渐通过非文学的动机来争取文学读者，诸如习惯、赶时髦、炫耀性的消费，以及那种语言的言外之意，即隐含结构的边缘地带的巧妙运用或是文化上的犯罪现象。”
同时，文化产品的创作、生产、消费之计划者的理性也受到人自身理性能力的约束。这种约束可以归结于神经生理和语言两个方面。神经生理限制表现在个人准确无误地接受、储存、传递、处理信息的能力在水平和储量上所受到的限制。语言限制表现为个人无力运用文字、数目和几何图形使他人完全理解其知识和情感，不管人们如何努力，都可能是言不及义，从而不得不借助于其他方法，如表演、边干边学，以达到使对方理解的目的。人的理性受到自身理性能力的约束意味着，无论什么样的计划者都不是先知先觉和料事如神的人，更非全智全能的上帝。实质上，无论什么样的计划者，他的知识经验和受教育的程度都是不完全的，对信息的处理和计算信息的能力也是有限度的。
计划者的有限理性是否可以用电子计算机加以克服呢？对此，纽伯格作了否定的回答：“电子计算机乌托邦的实行障碍来源于整理和组织数据的困难，即难于设计一种经济模式，发展一套能够管理这样复杂的模式的数学计算系统，建立适合于中央和企业传输信息的语言，并且取得输入这个模式的准确的有关未来的信息。根据现有的知识状况，希望设计出一种非常详细的能非常准确地反映一切相互作用的经济模式，是一种空想。对一切相关的变数，一切参数的价值和无数决策的函数关系缺乏完全的知识，模式开始设计的时间和模式投入使用的时间存在着差距，这一切都说明模式和现实之间存在着明显的差异。此外，只有在一切必要的参数可以被衡量，被编成程序和受到控制的领域，这种模式才会产生良好的结果。因此，诸如产品质量和技术革新的应用这样一些基本问题，在电子计算机乌托邦模式中很难得到解决。”
只有当人们的文化需求的多样性和多变性与人类自身理性能力相结合时，对文化产品创作、生产、消费的计划才显示出了局限性。正如前述，如果计划者的理性不受局限，或者说具有完全理性，那么无论人类文化需求如何复杂多变，他们都足以应付自如。如果人类文化需求比较单一，计划者也不会感到理性能力不足。只有当文化产品创作、生产、消费的计划在人类文化需求复杂、多样、多变的条件下进行，而计划者的理性能力又受局限时，理性的限制才会被实际感觉到，才会出现有限理性。因此，在现实中，理性受约束的计划者要及时、全面、准确地掌握复杂多样的文化需求状况，并使计划始终跟上这种变化，对文化资源配置作出合理的调节，这是很难实现的。
计划体制下的文化发展模式及其运行机制的理论模型，要求完全信息以及计划者的完全的无限的理性，但在现实中信息并非免费物品，完全信息是做不到的，而计划者的理性则是有限的。这种完全与不完全、无限与有限的矛盾无疑是导致现实中计划体制下文化资源配置低效率的重要原因。所谓文化资源配置的低效率，指的是由于文化资源配置不当，在给定的技术状况下，不能通过投入要素（劳动和物质资本）的最有效（机会成本最低）的组合生产出最优的文化产品组合。这里所说的文化资源配置不当，既包括文化投资方向选择不当，也包括在创作、生产适应人们不同层次的文化需求的不同文化产品之间的配置不当。因此，文化资源配置不当是对存在于文化企事业部门大量损害文化资源配置效率现象所作的一种概括。诸如文化内部结构失调、投资效率过低和文化产品供求脱节等现象的存在，都是文化资源配置低效率的标志。文化资源配置的低效率无疑是计划体制下的一种普遍的现象，它导致了文化产品的供给难以有效地满足人们的文化需求。正如上海市文办在20世纪50年代的一份报告中所指出的：“目前存在的最大问题是人民对文化生活需要的增长与文化艺术工作不能满足人民需要的矛盾。近两年来上海艺术创作是不够繁荣的。戏曲上曾有过严重的剧目荒，电影话剧、新歌剧、音乐、舞蹈和美术的创作也很少国产片太少，而且不少是公式化、概念化的作品，观众感到不满意广播节目数量少、质量低、内容空洞、形式单调，也不能满足群众的需要。”在经济文化比较发达的上海市尚且如此，在中国经济文化更落后的其他地区就更不需说了。
（2）计划经济体制下的文化发展模式之运行机制，暗含着计划者的偏好与社会福利偏好相一致、文化发展的计划目标正好是社会文化需求目标的假定。但是，樊纲等认为，计划者的偏好与社会福利偏好相一致的假定，必须以“计划者主权机制”为前提。单一计划者主权机制的本质特征，就在于只有计划者偏好在引导经济运行中发挥作用，而其他行为主体的偏好只是潜在地存在，不在引导经济运行或决定任何一个经济变量的过程中发挥直接的作用。
以上假设计划者主权是独立的，因此，计划者的偏好和目标函数，仅仅是在一定的资源、技术和社会条件下，对经济活动进行计划调控，最大化社会福利。
然而，单一计划者主权机制无疑是一种理论抽象。在现实中，作为公有权主体的计划者往往不是一个独立的存在，而是与“政府”结合在一起的；计划者的职能，只是表现为国家（二计划者＋政府）职能的一个方面或一个组成部分。这种现实，往往会导致“政府偏好”渗入经济计划，与计划者偏好混合在一起，通过同一个集中指令性计划，引导经济的运行。这种现实情况可称为“国家主权机制”。我们在现实中观察到的，往往只是国家主权机制。也就是说，引导经济运行的，不是“纯粹的”计划者偏好，而是“国家偏好”（＝计划者偏好＋政府偏好）。由于政府偏好是一种特殊的、与计划者偏好不完全相同的偏好体系，因此，有政府偏好发生作用条件下形成的经济计划，一般是与纯粹计划者主权下形成的经济计划不同的。我们可以把国家主权机制当作计划者主权机制的一个“现实变异”，也可将其视为一种特殊的“多元主权机制”；在这种机制中，引导经济运行的是两种偏好体系（计划者偏好和政府偏好），而不是一种。
上述的分析无疑为我们理解计划体制下的文化发展模式提供了理论框架。在这里我们借用“单一计划者主权机制”的概念，以说明配置文化资源的计划者是独立的。在此情况下只有文化主管部门的计划者偏好在引导社会的文化发展，计划者的偏好和目标函数，仅仅是在一定的文化资源、技术和社会条件下，对文化活动进行计划调控，以最大限度满足社会的文化需求。但是，正如在经济领域一样，在文化领域，单一计划者主权机制无疑也是一种理论抽象。在现实中，计划者也不是一个独立的存在，而是与“政府”结合在一起的。这种现实，往往会导致“政府偏好”渗入文化发展计划，与计划者的偏好混合在一起，引导社会的文化发展。由于文化具有意识形态属性，因此“政府偏好”渗入文化发展计划，在可能性上无疑要比渗入经济计划要深厚得多。
需要说明的是，由于文化具有影响社会伦理道德、文化环境、教育、语言等广泛的思想道德和科学领域的功能，而弘扬、维护真善美的价值则是政府义不容辞的责任，因此，政府偏好恰当渗入文化发展计划，并不必然会导致一个社会文化发展的扭曲。但是，如果政府行为缺乏制度的有效约束，政府偏好全面扩张，甚至以政府偏好替代计划者偏好，那么文化的发展计划就有可能偏离计划者主权机制下最大限度满足社会文化需求的目标函数。在此情况下，文化活动可能会被政治活动所替代。在社会主义国家计划经济的实践中，上述现象乃是经常出现的。在中国，自20世纪50年代末以来一直到1978年，在“左”的政治环境下，文化的创作、生产、消费事实上总是围绕“左”的政治运动而非人们的真正文化需求运转的。比如，1958年，在“大跃进”政治压力下，文化部门事实上以“左”的政治目标，代替了满足社会文化需求的目标。
就出版而言，当时有大量滥竽充数的政治读物问世。1958年6月，单是上海，就出版宣传总路线的图书193种，印数达到2300万册。1958年，上海新华书店积压图书4110万册。如果我们把生产政治性读物的资源看成是生产其他文化产品的机会成本，那么对政治性读物投资的增多，便必然意味着对其他文化产品投资的减少。由此可想而知，全国的出版界乃至整个文化事业，为了所谓的“政治账”，浪费的文化资源是非常可观的。在“文化大革命”时期，出于纯粹的政治需要，文化事业处于严重萎缩状态。在被誉为出版“半壁江山”的上海，1967年出书降到319种，1968年降为273种，1969年则仅为16种。在文艺界，只有八个样板戏在一花独放，文艺园地可谓百花凋零，一派衰败景象。另一方面，在“左”的政治偏好全面扩张的情况下，文化活动都高度政治化，甚至直接就表现为政治活动。建国以后的历次文化运动，如关于《红楼梦》的讨论、关于《武训传》的讨论、对《桥梁工地上》、《组织部新来的年轻人》的批判、评法批儒、评《水浒》等等，与其说是文化讨论，还不如说是政治批判。在这种情况下，真正的学术活动和文化活动事实上已经销声匿迹了。
二、文化体制改革：市场经济先发省份的历史定位
像全国其他地区一样，在计划经济体制下浙江也形成了僵化的文化体制模式。有所区别的是，作为在全国具有市场先发优势的省份，浙江的经济体制改革也领先于全国，从而较早地遇到了文化体制的障碍，也较早地认识到了打破束缚文化发展活力体制性障碍的必要性。改革开放以来，浙江的文化体制改革有其自然历史的逻辑。首先，它是从计划经济体制向市场经济体制换的必然结果。经济体制的转换，有力地促进了浙江文化市场和文化产业的孕育和发展，这就在客观上要求突破计划经济下形成的僵硬的文化体制外壳。其次，随着改革开放以来浙江经济的迅猛发展，公共财政的逐渐宽裕、文化意识的逐步觉醒，社会公众对公共文化需求也日益增长，从而要求政府提供更多更好的公共文化产品和服务，而这又只能在突破传统大包大揽的“文化事业”发展框架、在公共文化领域形成有效的激励和约束机制并引入市场化手段、社会力量共同参与等基础上才能实现。再次，文化体制改革，也是浙江建设文化大省，推进文化创新，更好地满足人民群众精神需要的内在要求。
