宋熙俊
（一）为激发社会创新能力而进行改革的必要性
20世纪60年代以来，韩国社会在经济上取得了较为成功的发展，对此国内外许多专家直截了当地提出其主要原因在于有优质劳动力。所谓“优质”，是一个综合的概念，包括教育水平、勤奋、创新精神、熟练的技术和成就感等。进入20世纪90年代中期以后，我们社会是否依然保持着这种勤奋和创新精神，对此已经不是很有信心来作出肯定的回答了。
最近面对新政府上台和国际形势的急剧变化，许多领域都主张政府政策必须优先考虑提高国家竞争力，为此要进行行政制度的改革和机构的改组，以解决社会的结构性问题。这里还包括迫切需要进行技术和人力的开发和再充电。实际上，在经济发展时期，韩国的生产技术水平处于模仿发达国家的技术水平上。而这个时期发达国家不但没有花大力气去有意识地保护本国的技术，反而在冷战体制下通过援助来支持后进国的发展。但是从20世纪80年代后半期开始，随着国际竞争的加剧，由于发达国家加强了对本国技术的保护，这就促使韩国也提出了要将开发和积累本国技术作为重要的现实问题。为了创造和积累人力资本和知识财富，采用新措施进行人材管理和保护的必要性大为增加。社会持续发展的动力在于创新精神。为实现人材管理的新改革必须朝着最大限度地发挥创新精神的方向及早开展起来。这种社会性的创新精神靠日常改革和口号是不可能产生出来的，应当从源头上形成社会风气。在这种时代背景下政府能起什么样的作用呢？
要成功地解决问题，就需要抓准问题，并采取正确的解决方略。（Ackoff.1994）一般说来，在现实中解决问题往往遭到失败并不是因为选择了错误的解决方法去对付抓准了的问题，而是因为对问题理解错了，却还要去解决它。由此可见，新政府上台后，首先要更准确地面对我国的现状，诊断解决问题的根本办法，而不是去讨论什么表面的和匆忙的改革。对社会脉络和国内外环境因素不作分析，只是掐头去尾地谈论行政机构的改组和行政制度的改善，就难以找准问题加以正确解决，就会犯历届政权交替时屡犯的错误，有关改革的议论就会无果而终。第六共和国初期行政改革委员会开展的有关行政改革的讨论没有取得多大成果就收场了，这个教训我们应当汲取。
本文旨在讨论即将进入21世纪之前，为使我们国家和社会再一次腾飞而奠定启发创新精神所急需的社会基础的方案。为此拟列举出存在于我们社会的阻碍发挥创新精神的因素及其类型，并谈谈解决方案。社会的革新和发明虽然常常出自少数人天才的创造性，但是一般说来，归根结底还是从不满足于社会基础结构的现状而希望加以改善的意志中产生的。因此本文拟重点考察作为社会软性基础结构的社会文化领域的问题，从而提出激发全社会创新精神的方向。具体说，是要阐明，在教育、福利、保健、环境、文化、教育、妇女和青少年问题等社会内部的基本问题上，如何转变方向来最大限度地激发创新精神。
（二）阻碍发挥创新能力的因素
作为过去工业化过程中持续发展动力的社会创新精神和不达目的决不罢休的意志在今天已经削弱了。对其原因众说纷纭，研究的涉及面很广：微观的研究如人材资本论；宏观的历史研究如从地位成就论到社会结构论和文化论。比较进步的观点认为，韩国社会的政治权力和财富相结合形成的社会权力结构，经过高增长阶段固定下来的过程，使机会均等和社会流动受到限制，从而压抑了创新精神。正统经济学以人材资本论和地位成就论来解释劳动市场的开放问题。而行政学领域则主要从行政文化所具有的诸如官民的垂直关系、形式主义、家长制、宿命等反作用和弊病方面来研究社会创新精神和发展问题。这些论述的共同点就是认为在经济高速增长时期曾起过积极作用的社会内部的制度和管理现在都正在起着消极的作用，因此社会要再一次飞跃就需要进行社会改组而不论采用什么形式。本文将以综合的观点对如下几个特点作一分析。
1.结构性偏见和对社会流动的限制
要通过开发社会创新精神来解决问题并改变发展方向，就需要激发社会全体成员的创新精神。然而，强有力地支配着我国社会的是用一种一成不变的尺度，诸如性别、年龄、出身地、学历等归属性来评价和区别对待，这是历史的偏见和僵化的观念。根据僵化的观念制定的标准对人进行归类，并试图按他们的归属确定的分数来评价和衡量一个人的能力和思想，这种偏见表现得顽固而偏执，不愿意和妇女一起工作，抹杀少壮一代的意见，无理拒绝某些群体，以致阻碍了客观地认识并合理地解决问题。
如果将社会发展视为社会合理性的增强，那么这种应该随着社会的发展而化解的偏见和区别对待的结构，就像区别性别歧视问题一样，在形式上虽然朝着缓解和消除的方向发展，实际上却未能充分地向那个方向发展。尤其是地区差别结构被一些政治势力为达到政治目的所滥用，因而呈现出日益严重的趋势。归属性把社会进一步引向僵化。社会朝这个方向变化压抑了社会的开放性，在教育、职业地位及收入等表现社会地位的一切部门诱发了不平等。虽然同属儒教文化圈，韩国却比日本和中国的台湾更表现出社会结构的僵化，缺乏流动性，部门之间存在着鸿沟。在某种情况下，偏见和歧视也可能对社会发展产生效力，但其前提应当是一旦社会发现它没有效力，能够通过社会的自律调节机制加以矫正。
最近一系列的政治史也表明，我们的社会是一个偏见和歧视同社会名分的结合体，是完全缺乏效率的。而目前这些问题依然没有得到克服。
2.过于扭曲的竞争意识和绝对的平等意识
支配我国社会的不是根据事先订好的规则进行公平竞争，而是因为别人干我才干的这样一种过分扭曲的竞争意识。许多人的认识是，在一个部门的竞争中被淘汰等于在所有部门都遭到失败，由此引发出社会上不必要的竞争。这只能助长从幼儿园阶段开始到大学教育，直到参加工作各个阶段个人之间的竞争心理，以至于表现为社会的病态。这将造成极其昂贵的社会代价。这种过分的竞争意识与个人的能力和成就感无关，已经成为全社会追求的理想教育热，且到了严重的程度。除此之外，社会活动包括闲暇活动的形式都要向别人的方式和水平看齐。最近发生的高考舞弊和无序的交通文化表明，这种过分扭曲的竞争意识的产生与社会生产率毫不相干。
平等和公平的概念一般是指“对相同的事物同等对待（水平的平等）；对不同的事物不同对待（垂直的平等）”。人的尊严和道德价值意味着每个人作为一个具有人格的主体应得到同等的待遇。
而承认努力的程度和能力的差异所带来的成就的差异，就是对不同事物的不同待遇。把这两类原则恰当地组合在一起，就是自由民主体制中平等概念的本质。但是，我国社会表现出来的强烈倾向却是“对相同的事物不同对待，对不同的事物同等对待”。前者是水平平等的失败，它是从某些既得利益阶层和特殊集团的一种特权意识中表现出来的；后者是垂直平等的失败，是对前者进行盲目反抗所表现出来的。在这种情况下就不可能对个人的创造性能力和勤奋做出什么正确的评价。这种失败的结果是，就连靠个人的努力和能力所取得的社会地位和财富都不能得到客观的评价和合理的接纳。在这种气氛下，已经开放的讨论、协商、妥协等公开的文化无法定位，暗箱操作、空头政治、诽谤、暗害等隐蔽文化就大行其道。结果只是助长了互不信任和相对的被剥夺感以及受害意识。在自己的能力和努力得不到公正评价的情况下，很难继续作出自我革新的努力，很难为组织献身。因此，无法造成积极的社会气氛，也就无从设法增强创造性。
3.否认多样性和急于求成
从根本上妨碍开发创造性的因素顽固地存在于企图用一成不变的同一种标准来衡量一切问题的倾向中。否认个人的多样化个性诚然有利于经济发展年代那种井然有序地完成上级制定的单一目标，为了长期一贯地完成既定目标，多种声音反而起噪声作用。
军事文化最消极的方面就是用划一的同质性标准来衡量每一个人的倾向。我们在经济开发过程中将这种军事文化的气氛移植到行政部门，然后又扩散到社会各部门，以至将它解释为我们文化的统一性、有序性和效率性等等，起了扼杀多样性和创造性的作用。
20世纪60年代以来，经济高速增长过程中最重要的一个优点是，由最高统治者独自决定并事先定好的目标都能够有效地、有条不紊地得到贯彻。制定出实现经济增长10%和完成出口一百亿美元的可观目标，并且为了完成这一目标常常不惜采取强制性的手段和方法。结果使社会只重视表面的成果而不重视实际的效率；只重视硬件而不重视软件。这又使急于求成的风气在社会的各部门蔓延开来，搞所谓的“一件主义”，而不注重发展潜力的持续积累。这还导致各部门职业精神的衰退。例如，许多父母不愿意把自己的职业传给子女，同时，愿意子承父业的子女也不多。除了几种职业外，虽然财富代代相传，职业却没有继承。在本职岗位上长期工作积累和活用技术，就能使创造性和专业性得到经常的开发和积累。但是随着最近产业和职业结构的改组，制造业领域出现了回避“3D”的现象，使工人变换职业岗位更趋频繁。在这种情况下，很难期望培养出一种匠人精神来长期从事本职工作并开发和积累高水平的专业和技术。
4.协作精神淡漠
垂直的阶层秩序虽然是从传统中形成的，但它在经济开发年代进一步加强了，现在它正支配着组织文化和社会关系。因此在我们社会，能够培养水平关系的文化相当淡漠。目前，政府和企业中广泛形成的水平关系只是一种以各种归属关系构成的非官方集团的形态，而且这种非官方集团只是起了巩固偏见和差别结构的作用，而这种偏见和差别结构对于激发创造性正起着反作用。人们不是把同事视为达到共同目标应该进行协作和调节的共存伙伴。这是经济高速增长进程中上向式升迁文化引出的现象。其结果表现为行政各部门之间和有关机关之间缺乏协作，调节不够以及组织利己主义。这种部门间协作、调节功能的脆弱和团体之间的割据状态是充斥于行政、企业、大学等几乎社会所有领域的不良社会文化。
这样，来自集体成员间的协作属性便不能充分用于社会发展。
由于断定调节费用大于上级下达的费用，所以即使没有特殊理由，仍想方设法把编制提升一级。创新精神不仅仅产生于个人的努力和能力，还产生于氏族型组织和有关系的团体及组织本身。
（Ouchi，1980；Williamson，1981）日本和台湾通过众多小规模的研究会和工作小组的讨论和互相学习不断进行发明、技术革新和信息生产，而我们社会在利用集体智慧方面的气氛却非常淡漠。
5.政府不信任国民及家长式的统治
可以从挽回上面列举的社会失败中找到政府政策的合理作用。然而政府官僚制不仅不能挽回这种社会的失败，而且社会失败的相当一部分原因还主要是它造成的。由此看来，阻碍社会创新精神的最重要的行政因素就是政府对国民的不信任和它的家长式统治。
经济开发年代的政府官僚制将国民视为统治和教化的对象，根本不想信他们的能力和自律性。20世纪60年代初期，韩国几乎不存在市场经济，民间部门的自律能力很弱，在这种情况下，受过良好教育和训练的出色的官僚体制善意地介入市场和进行家长式统治，曾经发挥过很好的作用。但是在市场经济已发育到相当水平，民间的政治意识和社会意识已经很开明的情况下，继续把国民看成统治或领导的对象而不断对他们横加干涉的家长式统治，不仅不能挽回社会的败局，反而导致新的失败，政府不相信民间部门的自律性和创新精神，站在命令者和领导者的立场上引导社会前进，这种观念不断地引起恶性循环，政府朝着限制和干涉民间部门的方向扩大它的活动范围，致使国家和社会、政府和企业以及官员和市民之间产生矛盾和对立。
6.僵化的行政制度，僵化地执行政策
行政部门有许多制度和惯例从源头上堵塞甚至压抑了社会的创新精神。各种行政制度都是僵化的、一成不变的，因而出现了追求用简便易行和临时变通的办法来解决问题的恶性循环。简单的办法和窍门从枝节上解决问题或者在短时间内避免问题，也许暂时有效，但从长远看却会引出新问题，将会增加社会费用。这种非弹性的制度以及对它一成不变的运用在许多规章制度和政策的执行上表现出来。尤其是对需要保障灵活性和自律性的研究开发工作的行政约束更显严重。非弹性约束为主的决策和执行采取简单的办法，这种做法长期以来都在制造不公正，政策执行者对同一件事情选用政策时，完全依个人交情亲疏而定。在这样的过程中，和官员有交情的人很容易积累财富。而且这种非弹性的制度和约束削弱了政府官僚制内部对政策的评价功能。由于不是在执行政策的全过程中给予充分的自律性，也不是通过对最后成果的事后评价进行控制而是对政策的每一个阶段进行控制，因此不可能实现有发展前途的技术开发和政策刷新。
非弹性引发的另一个问题是，以好的名义立法的各种制度实际上得不到圆满的贯彻。为了社会改革以好的名义立法的许多社会政策提案很多未能按既定目标付诸实施，或者走了样。为了使妇女参与社会，开发她们的能力，迄今已经制定出男女雇用平等法、母子福利法、婴幼儿保育法等，从而为妇女走向社会提供了相当的法律基础。（宋熙俊，1992a）但是，只靠政府不断进行监督和指导还不足以使这些制度落实到社会。
