（一）绪论
金荣枰自从金泳三政府执政之后，有关行政改革的种种设想层出不穷。各种研究机构争先恐后地公布它们关于行政改革的方案。许多个人也利用各种机会，从旁对改革的方向和方法出谋划策。我们一方面认识到，在无数方案中加上一个，从学术的角度看并没有多大的价值，而现在将关于行政改革的一些想法写成一本书，是因为需要进行一种讨论，使它有别于迄今为止讨论过的大部分主张。
我们在书中一方面肯定行政改革有其必要性，但同时认为首先要改革有关行政改革的思路，这才是当务之急。我们一方面再三强调行政改革的经历给了我们教训，但同时又提出这样的问题：
不是为改革而改革，那么能够给国民带来好处的改革是什么？我们探讨的不是理想型的像一幅漂亮图画的那种改革，而是有实现可能、作为成功事业的改革。可以断定，大规模的变化不是成功的改革，只有取得预期结果的才是成功的改革。我们认为，我们与其对行政机构进行理想化的重新改组，不如进行渐进式的改善行政活动，这样才更有可能取得卓有成效的结果。
所有的改革均来自设想的更新。没有它就不可能有改革。但是要使改革取得成功，就要把改革的观念引导到思路的更新上，本书的用意就在于提出这种主张。正如以较小投资获得较大利润者堪称优秀的企业家一样，以小变动获取有益的大成果的是优秀的改革家。这是在改革中为使设想得以更新的新基础。
（二）改革失败的经验给我们的启示
在这之前，我国政府一直在行政改革的名义下探索不断的变化。尤其每当政权更迭之际，就对各政府机构及有关部门作大规模的改组。很多部门都被置换了。每当这种时候，变化不仅冲击到公务员，而且也使国民手足无措。但是改组大多没有取得成功，却似乎引起了另外的改革。每次新政府建立，都表示要进行改革。
但腐败之风依然；实行以服务国民为主的行政措施又提不到日程上来。新政府建立之后，再一次打出行政改革的旗号。那么新的意图究竟是什么呢？是不同于以前的改革吗？如果不是，那么会遭到和以前的改革相同的命运吗？
迄今为止的改革是什么？选择的是冲击现状的方式。主要以改变组织机构来代替行政改革。大多数行政改革都只是改变一下行政部门的结构，精简人员，合并机构。主要把改革看做是行政组织的硬件变化，对于变化的结果几乎却只字未提。在许多情况下，往往只改组行政机构，甚至连这种改组所期望的结果都不予透露。
似乎只是为改革而改革，对于改革的结局谁都不想给予评价。在行政改革中漏掉了改善对国民服务的观念，把推进改革过程中改善服务的失败算在改革失败的账上。
改革要取得预期的效果，就要努力谋求人为的变化，但是我们希望通过改革来获得的内容并不是很清晰的。参与改革的人是各种各样的，受到改革影响的人也形形色色。诚然，由于各人对问题和情况的判断不可能一样，因此改革本来就是一种模糊的课题（March&Olsen，1983）。不过有一点是显而易见的，那就是改革在取得预期效果的前提下才去争取其结果，而并非为了改革而去追求变化本身。大规模的变革不是改革的目标，只有在表现出预期效果的范围内机构的变化和硬件的改革才可能是合理的。假如改革追求大规模变化，那么仅仅应当是改革的产出发生大规模变化，并不是改革投入必须大规模。改革不是追求为变化而变化，而是追求合适的结局。为达到合适结局的变化不一定产生于激烈破格的变化。
我们寄希望的行政改革恐怕就是那种铲除腐败，献身于为国民服务的行政，是认识到政府改革中的失误，尽快加以纠正的行政，是能够顺应变化着的时代潮流，有灵活应变的卓越的学习能力的行政。深信想要在迄今为止的行政改革中获得这种变化，就一定要从根本上对行政进行结构性革新。为了进行结构性革新，我们已经改革了行政组织的结构，试行过政治体制的变化。社会对致命的弊病定了罪并进行了处罚。在5·16军事政变、所谓的维新政权、第五共和国，以及卢泰愚政权等时代，社会秩序改变了，宪法改写了，并制订了严厉的刑法。人们认为，改革的方法越激烈，规模越大，就越能得到彻底的变化。但是任凭改革多么激烈，行政既没有朝我们期待的方向转变，我们面前也并没有出现和以前有较大不同的结构性变化。
迄今为止，以改组机构为主的改革不能取得成功的原因何在？
谁都没有想到，以硬件为主的改革本身就孕育着失败的因素，一直把失败归咎于改革缺乏毅力，或者归咎于反对改革的势力暗中破坏。改革一失败，就寻找借口，或者找替罪羊。往往神化为改革所作的努力，却不愿意考虑进行大规模改编组织结构必然出现的失败。只重视动机和主观愿望，却不顾因果关系，企图用对不同政见者的政治迫害来解决问题。不是把对改革采取不合作态度的社会力量看成社会的动力，而是把它推到反动势力一边。这样便听不到健康的批评，也得不到制约和平衡的睿智，既不能估量渐进式改革的智慧，也不能悟出执行失误应进行学习的逻辑。
需要转变对这种改革观念的思路。应当转变那种认为要想获得巨大产出的变化，就要有大投入的思路。迄今为止，我国有关改革占主导地位的观念是建立在大规模投入带来大规模结果的变化这种假设上的。这是一种以为行政改革靠组织机构改革就可能实现的理论。这个命题若不是在设定说明变数上犯了识别错误，至少是犯了过低识别的错误。一切为变化而作的努力和意志并不都能转换成改革的结果。为变化而进行的试验并不是决定结果的惟一变数。作为结果，改革反而取决于为变化而进行试验的成败程度。决定改革试验成败的不是改革家的意志，而是正确的因果关系及战略。所谓偶然的无意识事件的发展也会给改革的成败带来影响。
（三）改革成功的方程式
为改革而作的努力不一定都成功。改革是靠人的努力去争取预期变化。但这种努力不是例行公事性的任务。改革对于我们不是试验熟悉的工作，而是试验新的制度和新的工作，因此，这工作是生疏的，难以预测的。改革终是伴随着许多不确定性。新的改革工作肯定会遇到曾在旧秩序中得到过好处的势力的反对和抵制。这是社会的自然力量。如果没有人出来反对，那可能是极端恐怖气氛和威胁的结果。在压抑的气氛中，反对和抵制的活动是隐蔽的，看不见的，因此它们对改革的推进给予什么样的影响受到不可知的不确定性的作用。不确定性越大，越难保障改革的成功。
我们所希望的改革当然是成功的改革，不能取得预期效果的变革只会是一种浪费。改革只有在带来预期效果的限度内，其变化的速度才越快越好。没有变化速度的改革是失败的改革。因为改革速度越迟缓，改革便越不能成功。改革的速度取决于改革工作的幅度和改革工作的频度（Lindblom，1979）。改革成功的方程式可表述如下：
改革的速度（S）=改革工作的幅度（W）×改革工作的频度（F）改革不是靠一项工作就能完成的，而是要通过许多工作的多方组合才能得到推进。这些工作之间既相互联系，又在几乎没有关系的不同领域展开。在各种工作当中，有大规模的改革工作，也有小规模的改革工作。改革幅度很大的大规模的改革工作比小规模的改革工作需要更多的资源（可用于推动改革的资源是有限的）。因此，如大规模地推进工作，那么可以同时推进的改革工作的数（频率）便会减少；如果小规模地推进工作，改革的频率便会增大。所以从理论上说，进行四五项大规模的工作和进行许多项小规模的工作，两者取得改革成果的大小并无大的差异。就是说，无论是大规模的改革战略，还是小规模的改革战略（假设改革的投入和产出成正比），可以认为，改革的速度相同。
不过这种理论并没有把工作可能失败考虑进去。在现实生活中，改革的速度取决于改革工作的成败。如果用实证的眼光看，有的社会改革速度快，有的社会改革速度慢。各社会的改革工作又分为大体上成功和大体上失败两种。几乎总是这样，失败越多，改革速度就会越来越慢下来。
决定改革成功可能性的计算方式十分简单，那就是取决于改革工作的管理能力。管理能力是改革工作面临的不确定性的函数。不确定性越大，管理能力变得越低。改革工作的规模和该项工作的不确定性有关。越是大规模的改革，其复杂性越大。工作的复杂性越大，管理越困难，预测其结果也就越困难。改革工作的规模越大，工作的不确定性也加大。因此，大规模改革的战略比小规模改革战略失败的可能性要大。在改革工作中减少不确定性就是培养成功的可能性。成功可能性是一种概率的表现。工作的规模虽不是成功与否的惟一决定因素，但无疑是决定成功概率的重要因素。
（四）需要渐进式的改革
改革的规模是各式各样的。从改革工作的复杂性和不确定性来看，小规模的改革意味着对新世界的谦虚挑战。上述改革方程式暗示，当改革工作是小规模的时候，成功的可能性就大。连续不断地推进小规模的改革工作，便形成渐进式的改革。改革越是按渐进的方式进行，不确定性就越小，管理的可能性越大。分权推进的改革工作是渐进式的。社会各阶层自愿选择的改革将是渐进式的改革。因此渐进式的改革意味着多样化的社会实验。正如在科学的世界里形成多种多样的实验一样，渐进的改革战略创造出动力使社会创新能力得到积极的发挥。引导出自发地参与的改革。
在这个意义上，渐进式改革战略和民主是相适应与和谐的。
大规模的改革和小规模的改革，其区别取决于改革工作的管理能力和预测能力。工作的管理能力和预测能力是一个智力函数。管理改革工作的人越熟练，改革越可能是小规模的。举例说，在原有法规的范围内逐渐放宽约束是渐进式改革。通过原有的检查机关严格立法来巩固法制原则，也是渐进式改革的良好事例。
从前，政府明知权力机关存在腐败却视而不见，现在对此严格执法，进行监督，这也都是渐进式改革的典型事例。乍一看，也可能以为现在做到了过去做不到的事情。似乎有些意想不到，其实只要检查机关按照已经熟悉的方式履行检查职责就不成问题，既不能说检查机关管理能力不足，也不能说它的预测能力不强。而且因为这项工作的不确定性并不大，因此可以说是渐进式改革的典范。
引进金融实名制这种新制度的工作我们还不熟悉，不知道是否因此就说它不是渐进式改革。从对我们不熟悉的制度这层意义上说，它是比上面我们所列举的惩处腐败和放宽约束等涉及面更广的改革工作。但是对工作的管理可能性和预测可能性不一定只取决于我们的直接体验。知识不一定只凭自己的经验才能获得，也能通过别人的经验之谈和理论等间接经验获得。今天我们通过学校教育的国民教育雄辩地证明了一个事实，这就是我们获得知识大部分靠的是间接经验。金融实名制是大多数发达国家实施的制度，因此如果很好地研究一下我们的经验，就可以解决大部分的不确定性。尤其是通过这一制度，得到的要比失去的多得多，这一点已经广为人知。难道这项制度非得失败了，才向现行的“金融非实名制。”以外跨一步吗？看来，把实施金融实名制看做渐进式改革工作也无不妥。
非渐进式的改革，即大规模的改革，其典型的一例就是对行政机构的改组。人类的知识至今尚不能明确阐明组织结构和业务能力之间的关系。组织结构就是关系的结构。组织的关系结构像神经系统一样是复杂而微妙的。如果组织结构的改组搞不好，我们就会破坏那种复杂的盘根错节的结构关系，而我们目前尚理解不了这种复杂性的全部。要运作新的关系使它发挥作用，需要很长的时间。如果关系不稳定、不确定，就难以获得解决问题的合理步骤。靠不稳定的行政组织不可能致力于为服务国民制定政策并改善服务。尤其不可能保证改组以后的组织结构能比原来的结构更有效地发挥作用。改组行政组织结构也需要进行有关费用的分析，其理由正在于此。应当了解行政结构的改组究竟目的何在。
组织关系结构的变化并非只靠组织机构的改组来完成的，它有时也根据社会的相互作用演进式地形成。如果用人体来比喻组织，那么机构改组犹如对人体动手术。正如在医学上，手术以最小限度地切除患部为原则，组织机构的改组也应限定在出了毛病的组织。医院里为病人动手术，总是视其有无充分恢复的体力而分阶段地逐步实施必要的手术。同样的道理，即使不得不对组织机构进行改革，也必须在不破坏行政稳定的范围之内渐进式地有序地加以推进。组织机构的改革就其性质而言必然是急进的大幅度的改革，因此失败的可能性很大。但如果行政机构的改组是不可避免的，那么要尽可能渐进地加以推进，以便减少可能的失败，这才是明智之举。
